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PPP視點:從專項債的火爆看PPP模式的前景

放大字體  縮小字體 發布日期:2019-11-06  來源:網絡  瀏覽次數:390

發行地方債的初衷,是為了打開地方政府的融資渠道,為地方建設提供低成本、長期限的資金來源,也是為了將地方債務的規模控制在能夠接受的范圍之內,實現財政的良性發展。

然而,在限定規模內發行的地方債,依然無法滿足地方政府的投資需求,無論是基建投資還是公共服務都是如此,此時就出現兩種情況,一是繼續土地財政,二是繼續舉借隱性債務。但這兩種情況造成的后果都不容樂觀,房地產市場顯然已經走到了拐點,政府隱性債務可能引發系統性風險,因此一種相對妥協的模式出現了,就是不計入舉債額度的專項債。

專項債有兩個特征,一是項目必須有收入來源,并且原則上可以覆蓋本息,二是基于現金流能夠自平衡的特點,不計入一般債的舉債額度。因此,專項債顯然是一般債的補充,通過建立現金流平衡來發行更大規模、更長期限的地方債,緩解地方財政的困境。

但是,如果項目本身能夠建立自平衡的現金流,又何須政府來發行債務呢?當我們深入分析這個問題,就會發現許多專項債的收入都是來自于土地,因此專項債定義的收入其實是政府收入,自然也只能由政府舉債,說到底,專項債是地方債務規模的一次定向擴張。

專項債火爆,但依然是地方債,是政府表內債務,那么,那些能夠市場化運營的項目該怎么辦呢?雖然降溫已久,但請不要遺忘,我們還有ppp模式

俗話說,模式本身沒有對錯,只是要看是否適用。PPP模式當初為何高速發展?是因為嚴控地方隱性債務,除了PPP模式外無錢可用,許多純政府付費項目借PPP模式落地;PPP模式為何有所降溫?因為政府付費項目找到了更快速、低成本的模式——2018年的EPC+F,以及2019年的專項債。因此,在PPP模式高速發展的那些年,大部分項目其實都依賴政府付費與土地,真正以運營為核心的項目并不多,在政府付費項目改道后,PPP模式的逐漸降溫并不出人意料。

但是,隨著地方發債的再啟,新一輪的基建潮即將來臨,全面深化改革的進程也將繼續推進,公共服務與基礎設施逐漸引入社會資本、進入市場化運作的趨勢是不可逆的,PPP模式一定會以不一樣的面貌和方向,回到大家的視線中來。

或許大家仍有疑問,當下對ppp項目的限制如此之多,真的還能發展起來嗎?可是,政策是由人來制定的,并且政策的彈性是相當大的;目前對PPP的限制主要針對的是純政府付費項目,對于真運營項目來說,并不存在任何問題,只是目前許多政策還在修編中,有所暫緩。

當下,PPP模式正站在十字路口,一邊是專項債的發行,讓政府付費項目不再借道PPP模式,也無須采用EPC+F模式新增隱性債務;另一邊則是政府端存量基建資產的逐步活化、市場化,這一次PPP模式終于有機會走上一條健康發展的坦途,至于前途究竟如何,尚待具體文件的出臺,尤其是難產已久的《PPP條例》何時落地。


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