當前位置: 首頁 » ppp資訊 » 行業研究 » 行業剖析 » 資訊詳情

PPP,一場盛宴后的反思

放大字體  縮小字體 發布日期:2019-06-08  來源:網絡  瀏覽次數:76

有人說,政府與社會資本合作PPP,是政府與社會資本間的一場可以長達30年之久的婚姻,是政府與社會資本長期的合作。作者以為,這更像是一場在錯誤時間發起的一場盛宴。于是乎,作為低迷20多年特許經營BOT的改良版,PPP從2014年在國內唱興,2017年唱衰,僅歷時短短的4年。曾幾何時,從2014年下半年起,咨詢、招標代理、大學、律所、會計師事物所、科研機構、協會、商會等組織或機構紛紛涌入PPP大潮,祈求在這場盛宴中分到一杯羹,場景如同1997 全民涌入股市掙錢一般,仿佛一旦錯過就不會再擁有財富。作者曾以籌建負責人身份于2015年組建了中國招標投標協會特許經營專業委員會和2016年“中國基礎設施和公用事業特許經營高峰論壇”,于2016年組建中國城市治理現代化研究院PPP委員會,兼任該委員會主任并組織召開了“2016年中國城市大會城市治理與PPP發展論壇”等,可謂是盛宴輝煌;但2017年,財政部陸續頒發《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》(財預〔2017〕50號)、《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(財預〔2017〕87號)等文件,政府開始對PPP進行規范治理以進一步防范債務危機,PPP市場上僅存的碩果是盛宴后的一些殘湯剩飯,僅一些大學偶爾還在組織類似論壇,在搖旗吶喊,再不是一些政府高官言必談PPP之大力推行,再不是一些行業組織逢會必唱PPP之興了。中國PPP到底怎么了,正確亦或是錯在什么地方?又為什么從唱興到唱衰僅短短的4年,這當中中國經濟發展到底又出了什么問題?作為這場盛宴的親歷者,作者擬對這場盛宴的初衷進行分析,正確認識PPP,對中國PPP發展的瓶頸進行分析,以推動其在國民經濟中健康發展。

1 正確認識PPP機制

社會公共產品與服務供給是政府的一項基本職能,即在社會治理結構中,公共產品與服務的支出職能,一般源于財政稅收的二次分配,由政府提供,以滿足社會運行需要。但政府直接提供公共產品與服務,易存在著服務滯后或財政支出超概、不能滿足社會需要、服務效率低下等問題,是政府介入微觀經濟活動的一類典型領域,也易發“不作為、亂作為”和腐敗滋生。為此,在政府治理過程中,到底是大政府還是小政府有利于社會發展,特別是公共服務領域需服務的種類繁多、耗資巨大等,已不能適應時代發展。

為此,英國等資本主義國家基于社會治理:①應政府、社會、公民三者“共治”;②私營資本是逐利的,且為逐利會提高公共產品質量與效率等兩個假設,率先主張公共資本與私營資本合作(Public-Private Partnership),簡稱為PPP,發揮私營資本市場逐利宗旨、追求效率動機,將政府提供的一些公共產品交由一些私營資本進行投資、建設并運營,代政府向社會提供公共服務,并讓這些私營資本從中獲得合理收益并承擔市場風險,以降低項目全生命周期公共政支出和風險,彌補公共財政或公共服務供給能力不足。這套機制的實質,是以市場機制推動行政體制改革,構建小政府、大社會的社會治理體系。

二十一世紀初,國內在基礎設施和公用事業領域開始推行特許經營BOT機制,但極大地受到當時國有資本管轄影響。例如,在市政污水處理領域,僅允許社會資本按合同約定投資、建設和運營污水處理廠,而污水收集、管網、提升站等建設、運營仍由政府承擔,這也造成一些地方政府在協議中承諾最低來水量或是最低運營收入等事項,部分形成地方債務。

PPP機制在中國興起源于一些智囊團建議,《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)“加快建立規范的地方政府舉債融資機制”(三)明確要求,要推廣使用政府與社會資本合作模式,鼓勵社會資本通過特許經營等方式,參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。注意,這里說的是“特許經營”或“經營特許”,即允許社會資本在特許經營年限內為經營獲益而投資、建設。為鼓勵社會資本投資、建設和運營,文中特別提到,政府通過向社會資本授予特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則,保證投資者有長期穩定收益;而投資者則需要按市場化原則出資,按約定規則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設和運營合作項目。至于投資者市場化原則出資方式,文件要求通過銀行貸款、企業債、項目收益債券、資產證券化等市場化方式舉債并承擔償債責任。政府對投資者或特別目的公司按約定規則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任,但不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。

國發〔2014〕43號的意見,有以下幾點需要進一步討論:

(1)這里,推廣使用政府與社會資本合作模式的宗旨是為防范地方債務家居,為地方經濟發展引入新動能而提出的,并非按社會治理結構而倡導的。那么,2014年國務院這個文件頒布后,是否減少了地方債務,有效化解了地方債務風險呢?答案是否定的!據報道,2014年,地方債務總額為24萬億;2017年底,地方顯性債務總額為16.47萬億,隱形債務26.25萬億,總額接近43萬億,而其中大部分隱性債務來自ppp項目。這當中,把PPP機制作為防范化解地方債務的初衷是錯誤的,因為PPP僅是一種方法或是機制而沒有那么大功用,且其適合PPP的項目很少。

(2)這里說的是政府與社會資本合作PPP但實質是特許經營,因為其目的是“參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營”,與PPP實質上不是一回事。但對這一點,無論是文件起草人、管理人還是實際執行人都沒引起重視,以至財政、發改兩部門后來為各自管轄權爭斗。2016年國務院常務會為此作出傳統基礎設施PPP項目由發展改革部門負責,公共服務PPP項目由財政負責的看似清晰實則仍含混的的調解分工。特許經營與PPP是否一回事?答案是否定的!因為特許經營是指本該由政府經營的項目特許給社會資本經營并進行投資、建設,否則,不允許社會資本經營,即政府與社會資本方的地位不平等。此外,《行政訴訟法》規定,政府與社會資本對特許經營事項有爭議,只能由社會資本方提起行政訴訟。雖然ppp模式中包含BOT,但其實質有著本質不同。因為PPP倡導的,是政府與社會資本地位平等,發生爭議時,任何一方都可以提起民事訴訟,執行《民事訴訟法》。所以,從中國深化經濟體制改革實踐以及正確處理政府和市場的關系看,政府部門仍在提供的公共產品與服務正逐年減少,例如,城市道路、公共交通、城市供水、供電、供熱、供氣、污水處理、垃圾處理等已由國有企業提供或實施。即便是合作也是這些國有企業與社會資本間的合作PPP,不是政府與社會資本間的合作。

(3)并非什么項目都適合PPP,這一點在國發〔2014〕43號是明確的,即只有那些經授權特許經營、合理定價或財政補貼等可保證投資者有長期穩定收益,且在合同約定年限內可以收回投資,獲取其依法應得收益的項目。這當中必然有兩個問題。一是特許經營項目實際上是拿子孫的收益為今用,有提前列支之嫌。同時,政府付費、補貼費用過大勢必影響公共財政的使用,這就是財政為什么規定政府年度支付不得大于當年一般公共預算支出10%的原因;二是PPP項目最需要糾正的,是“重過程、輕結果”式的做法,以為只要經過了“兩評”,報批了實施方案就完事。于是,財政、發改PPP兩個專家庫中的專家,其主要工作就是以“兩庫專家”身份幫著地方政府“兩評”,一些咨詢機構的主要工作是編寫實施方案或評估報告,而奔波在第一線的又常是律師而不是項目管理人,這是中國PPP項目管理中最不正常現象。這實際上是以形式取代內容的做法,也是使得一批不符合PPP項目基本要求的項目進入了財政、發改PPP項目庫進而獲取政府投資或補貼的原因。這當中,固然有中國人性的原因,但兩庫專家、咨詢機構自己也不清楚什么樣的項目適合PPP,以掙錢為目的,為項目業主出主意、想辦法,按“拉長版的BT”或是“墊資+EPC”等模式進行包裝,專家以獲取勞務費為宗旨的做法不無關系。

實際上,PPP項目策劃的核心并非是如何融資、怎樣融資以及怎樣組織建設,而是如何策劃項目運營或是如何策劃返還社會資本的投資及測算其收益,這在實踐中是最難,做的最差的,也是管理部門最薄弱的環節。那么,從2014-2017年中有多少項目真正實現了PPP項目宗旨,提高了公共產品質量標準和服務效率?估計沒有人敢回答,因為時至今日,能夠按照雙方簽訂的PPP協議履行進入績效考核,或是履行結束進入項目移交進行考核的PPP項目極少,大多是提前移交。其原因或者是實施方案中對運營收益測算過高,導致實際運營收益遠達不到預測收益,社會資本方退出合作,如國家體育場、寧波跨海大橋項目;或者是項目運營收益成本預測低了,政府違約強制收回或是改變收益分成比例,如貴州某機場高速公路等。

(4)政府與社會資本合作PPP中的第二個P,即國外的私營資本,中國人解釋成了社會資本,即包括國有資本,這是最耐人尋味的一個地方。特別是,政府和國有資本合作時,西方資本主義國家采用PPP模式進行社會治理時的兩個假設還成立嗎?答案是否定的!因為其實質仍是公共資本與公共資本合作,合作實質是資本的“左兜裝右兜”,都在一個錢袋子里。那么,是否會提高公共產品質量和效率呢?答案同樣是否定的,因為國有企業雖然要保證國有資產保值增值,但其宗旨不以盈利為目的。這也就解釋了為什么在實踐中,PPP項目大多是政府與國有企業合作的原因,因為國有企業不怕墊資建設,同時政府也不怕還不起錢。這也解釋了為什么中國的PPP在畸形發展,因為它實際上演繹成了政府推責理由而不是一種經濟發展模式。

(5)中國市場與人文環境是否適合PPP發展?作者認為,中國市場與人文環境尚不適合PPP發展,不但如此,就連工程總承包管理EPC也不適合,其原因就在于中國政府介入微觀經濟活動太多、太深。具體表現是投資須審批,建設受約束,運營有“吃拿卡要”的,行政管理實施的是“事無巨細”都介入的“大政府”模式,社會資本除投資可以自主外,履行項目建設、運營處處有人管,沒有自主決策權。只有把哪些沒有法律依據的行政許可事項取消,把那些市場主體能夠自主決定、市場機制能夠有效調節、行業組織能夠自律管理、行政機關采用事后監督能夠解決的事項取消或下放地方行政部門或機構了,而政府機構依法行政,做到“法有授權必須為,法無授權不可為”了,中國的行政管理體制才符合EPC、PPP等項目模式發展,而這恰恰是深化行政體制改革中最突出的問題,因為或涉及既得利益者權利。

此外,中國的人文環境是否適合PPP項目?答案是否定的!中國是人情味最濃的一個社會。從采購視角看,PPP最終落實在當事人,即實施機構與社會資本簽訂的書面PPP協議。而即便是采用招標采購,如何評價一個社會資本最優在采購領域并沒有真正得到解決,尤其是財政、發展改革等部門近年力推的“綜合評分法”,即組織評標委員會對每個響應的社會資本打分數,得分最高的社會資本為中標人的做法,其實質是“拍腦袋、走形式、走過場”,人為干擾較重。更何況每5年一次的政府換屆與輪崗,主管人員一旦離開其崗位,社會資本需重新維護與管理者間的關系。同時,收益好的項目,社會資本需要與政府機構中的主管人員建立關系,需要認為運作才能拿到項目;而對于收益不好或是不確定的PPP項目,社會資本本身就不會參與競爭,不會有投資意愿。這也就解釋了為什么PPP項目庫中項目數巨大但真正簽約落地的少,真正投入運營的少的原因。

2 中國PPP盛宴歷程

如上所述,政府與社會資本合作真正成為一場盛宴源于國務院國發〔2014〕43號文件《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》,至2017年財政部財辦金〔2017〕92號文《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》、財預〔2017〕50號文《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》、財預〔2017〕87號文《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》開始政策性緊縮,對財政部PPP庫中的項目進行清理,2019年頒布財金〔2019〕10號文《財政部關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》,以及國務院頒布《政府投資條例》,都在規范PPP發展。

這里,對中共中央、國務院、國家發展改革委、財政部等頒布的相關文件歷程匯總如下:

(1)2014年9月21日,國務院辦公廳公布《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(〔2014〕43號),吹響了PPP號角,讓地方政府、社會咨詢機構看到了新的商機;

(2)2014年11月6日,國務院《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發〔2014〕60號),將①生態建設和環境保護、污染減排和排污權交易;②農田水利、水土保持設施和節水供水重大水利工程、新增水資源使用權;③城鎮供水、供熱、燃氣、污水垃圾處理、建筑垃圾資源化利用和處理、城市綜合管廊、公園配套服務、公共交通、停車設施等市政基礎設施項目;④城際鐵路、市域(郊)鐵路、資源開發性鐵路和支線鐵路的所有權、經營權;⑤水運、民航基礎設施建設;⑥電力、電網建設;⑦油氣管網、儲存設施和煤炭儲運建設運營;⑧電信網絡、信息基礎設施、空間基礎設施建設和運營;⑨教育、醫療、養老、體育健身、文化設施建設等數十個領域對社會資本開放,擴大社會資本投資途徑。

(3)2014年12月2日,國家發展改革委頒布發改投資〔2014〕2724號文《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》,落實《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的的指導意見》(國發〔2014〕60號)有關要求,提出要轉變職能,合理界定政府的職責定位,要因地制宜,建立合理的投資回報機制,要合理設計,構建有效的風險分擔機制,要誠信守約,保證合作雙方的合法權益,要完善機制,營造公開透明的政策環境等5方面要求,并將PPP項目分為經營性、準經營性和非經營性3個類別。

(4)2014年12月31日,財政部頒布財庫〔2014〕215號文《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》,以規范PPP項目采購。

(5)2015年4月7日,財政部頒布財金[2015]21號文《關于印發<政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引>的通知》,文中給出了進行財政承受能力評價的方法與計算公式,規定政府年度支付不大于當年一般公共預算10%的項目通過評審。

(6)2015年6月1日,國家發展改革委、財政部等六部委頒布《基礎設施和公共事業特許經營管理辦法》,規范特許經營項目。

(7)2015年12月18日,財政部頒布《PPP物有所值評價指引(試行)》,給出物有所值評價兩種評價方法,即定性評價與定量評價。其中,定性評價參照招標投標中的綜合評分法,按全生命周期整合程度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創新、潛在競爭程度、政府機構能力、可融資性等6項基本評價指標和項目規模大小、預期使用壽命長短、主要固定資產種類、全生命周期成本測算準確性、運營收入增長潛力、行業示范性等補充指標進行評價,規定得分60分以上的通過定性評審;定量評價需要找擬開展PPP項目的參照項目,分別計算對應的PPP值與PSC值,規定PPP值小于PSC值的,通過評價。實踐中,地方政府一般不采用定量評價,因為很難找到其參照項目,故大多采用定性評價。而定性評價實際上是在重走招標投標中綜合評分的老路,即極易受到人為干擾。這也是為什么已在財政PPP項目庫入庫但在2017底-2018年上半年被清理出庫的原因,因其結果是走形式、走過場的產物。

(8)2016年7月5日,中共中央、國務院頒布《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》,明確政府投資資金只投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農業農村、生態環境保護和修復、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域的項目,以非經營性項目為主,原則上不支持經營性項目。

(9)2016年11月3日,財政部印發《關于印發〈地方政府性債務風險分類處置指南〉的通知》(財預〔2016〕152號),按照風險事件性質、影響范圍和危害程度等,將政府性債務風險事件劃分為Ⅳ級(一般)、Ⅲ級(較大)、Ⅱ級(重大)、Ⅰ級(特大)4個等級。對Ⅳ級、Ⅲ級債務風險,主要由市縣政府立足自身化解;對Ⅱ級、Ⅰ級債務風險,除上述措施外,省級政府可依據市縣政府申請予以適當救助。另外,當地方政府出現極大風險時,中央政府可適當指導。該文件頒布,表明最初那種采用PPP模式化解地方政府債務的想法落空,必須采取有效措施制止地方債務的膨脹。例如,作者曾在中國西南小時候生活的一個貧困縣,地方財政年收入不到3億元,但短短4年時間,縣政府已欠債50多億元。

(10)2017年4月26日,財政部、發展改革委等6部門聯合頒布財預〔2017〕50號文《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》,進一步規范地方融資平臺公司的融資行為,要求推動融資平臺公司盡快轉型為市場化運營的國有企業,依法合規開展市場化融資。

(11)2017年5月28日,財政部頒布財預〔2017〕87號文《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》,對政府購買服務,特別是以PPP名義購買服務行為進行規范。通知明確要求,不得將原材料、燃料、設備、產品等貨物,以及建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等建設工程作為政府購買服務項目;嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣,以及教育、科技、醫療衛生、文化、體育等領域的基礎設施建設,儲備土地前期開發,農田水利等建設工程作為政府購買服務項目;嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目,以防范地方政府違法違規舉債融資行為。

(12)2017年11月10日,財政部頒布財辦金〔2017〕92號文《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》,為落實全國金融工作會議精,遏制隱性債務風險開始對其PPP項目庫中的項目進行清理,對未按規定開展“兩個論證”、不宜繼續采用PPP模式實施、不符合規范運作要求、構成違法違規舉債擔保和未按規定進行信息公開等5類項目,堅決予以清退。

(13)2019年3月7日,財政部頒布財金〔2019〕10號文《財政部關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》,給出了規范的PPP項目條件,包括①屬于公共服務領域的公益性項目,合作期限原則上在10年以上,按規定履行物有所值評價、財政承受能力論證程序;②社會資本負責項目投資、建設、運營并承擔相應風險,政府承擔政策、法律等風險;③建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制,不得通過降低考核標準等方式,提前鎖定、固化政府支出責任;④項目資本金符合國家規定比例,項目公司股東以自有資金按時足額繳納資本金;⑤政府方簽約主體應為縣級及縣級以上人民政府或其授權的機關或事業單位;⑥按規定納入全國PPP綜合信息平臺項目庫,及時充分披露項目信息,主動接受社會監督。同時,規定財政支出責任占比超過5%的地區,不得新上政府付費項目;對財政支出責任占比超過7%的地區進行風險提示,對超過10%的地區嚴禁新項目入庫。

(14)2019年5月5日,國務院頒布《政府投資條例》,明確PPP項目中的政府直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息等條件和行為,以提高政府投資效益,規范政府投資行為,激發社會投資活力。

3 PPP盛宴后的作為

中國PPP盛宴,同時始于和終結于地方債務風險防范后走上規范發展的道路,但為此付出的代價是沉重的!至今沒有人公布,有多少PPP項目在過程中夭折,又有多少PPP項目半途而廢,其浪費的資源,不管是國家的還是全民的,還是社會資本投資人的,又有多少PPP項目政府坐在被告席上正在成為被告。作者深信,PPP盲目發展帶來的經濟損失巨大。伴隨中國PPP盛宴,財政部成立了PPP中心,一些咨詢公司、招標代理機構涌入這場盛宴,一些大學、科研機構、律師、會計師事務所也紛紛組建PPP研究中心服務于PPP項目,在這場盛宴中分了一杯羹,也確有不少公司、機構和個人在短短的4年中掙了不少錢。但盛宴過后需要反思的是,中國PPP到底是哪里出了錯以警醒后人。

首先,中國PPP是“拿來主義”。有人是要照搬英國PPP模式,又有人說要照搬法國PPP模式,但在這場PPP盛宴上沒人討論中國PPP模式是罪魁禍首。其表現是中國PPP發展過程中沒有理論。回答不了為什么要做PPP,什么樣項目適合PPP等問題。

其次,PPP是一種公共產品與服務的供給模式。一些人錯誤的認為PPP是一種融資模式,以為“PPP是個筐什么項目都可以裝”盲目進行PPP發展;以為把合同履約風險劃給社會資本方就可以有效防范地方債務,減少政府風險。殊不知,中國人的特性在于締約很草率但履約很較真。一旦履約中的風險達到其無法承受或是不愿意承受時,會直接轉嫁給政府、轉讓股權或是放棄PPP項目,看似政府財政支出的風險小了,但最終實現不了提高公共產品與服務的供給,其實質仍是政府沒有依法履職,浪費了大量公共資源。

再次,中國人文環境以及經濟體制改革現狀還遠不適應PPP模式。在這一過程中,地方政府出發點很明確:圈社會資本,最好是國有資本的錢,因為只要有PPP項目就有GDP,就會穩坐官位;社會資本出發點也很明確:賺錢以獲取高額利潤,抵消人民幣幣值和物價上漲;咨詢機構出發點更明確:照單收錢,幫助地方政府將PPP項目入到財政、發改項目庫中,進而享受政府投資、補貼或是貼息等優惠;PPP專家庫中的專家目標更精準:賺錢,只要差不多的都能通過評審!當中國PPP體系中的所有人都以為在PPP中可以獲利時,又會有誰去關心中國PPP發展中的一些基本問題呢。

中國PPP盛宴后,財政部門從地方債務風險防范角度在進一步規范PPP項目管理。雖然PPP回歸理性發展,僅剩下盛宴后的一些殘留PPP項目。但作為一種促進經濟發展的模式,大學、科研機構中的PPP組織有必要對其進行深入探索,以為中國經濟發展服務。這當中,最核心的是構建有中國特色的PPP理論,即結合中國人文環境和市場規則,以PPP項目運營為核心,以PPP項目績效考核為依托,包括其投融資、建設和運營一般規律的科學總結,以及其可能對生態、人文環境不利結果的預測等,并持續改進以規范、引導中國PPP發展。

毛林繁:國際知名的組合學家、采購經濟學家和哲學評論家,國內多所高校、事業單位和咨詢機構PPP中心專家委員會委員或高級顧問,原中國招標投標協會專職副秘書長。


  (鄭重聲明本網轉載并注明來自其它來源的作品,目的在于傳遞更多信息,并不代表本網贊同其觀點或證實其內容的真實性,不承擔此類作品侵權行為的直接責任及連帶責任。如果您認為轉載內容侵犯了您的權益,請您來信來電(400-872-0900)聲明,本網站將在收到信息核實后24小時內刪除相關內容。 )

推薦閱讀

ppp評論 (網友評論僅供其表達個人看法,并不代表本站立場。)

0條 [查看全部]  相關評論

最新ppp資訊

更多>>

最新ppp機構

更多>>

最新ppp項目

更多>>
資訊訂閱
掃描二維碼微信訂閱
郵件地址

  • 客服中心

  • PPP項目在線官方微信
  • 戰略伙伴
網站首頁 | 關于我們 | 聯系方式 | 法律聲明 | 人才招聘 | 網站地圖
Copyright ? 2017 PPP-OL.COM PPP項目在線 [ 湘ICP備16011281號-1]
7*24小時服務熱線:400-872-0900 傳真:0731-89873777 郵箱:[email protected] ppp項目群: 239731405
 
招财蟾蜍APP下载