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江成山:推進民營企業投資PPP項目的對策研究

放大字體  縮小字體 發布日期:2017-03-23  瀏覽次數:350
導讀:  一、研究背景及意義  (一)背景  1、PPP已成為基礎設施和公共服務領域項目建設的重要模式。推進PPP模式,是全面深化改革
  一、研究背景及意義

  (一)背景

  1、PPP已成為基礎設施和公共服務領域項目建設的重要模式。推進PPP模式,是全面深化改革尤其是深化投融資體制改革的內在要求,也是防范和化解政府債務風險、激發民間資本活力、促進有效供給的重要抓手。隨著頂層設計和制度體系的完善,PPP已成為基礎設施和公共服務領域項目建設的重要模式,并將扮演越來越重要的角色。

  2、民間投資持續下滑,亟需尋找破解之道。2012年以來,我國民間投資增速總體呈下滑態勢,2016年首次出現民間投資增速低于總體投資增速的現象,與總體投資增速的缺口有所增大。

  3、民營資本參與PPP項目還存在一些困難。在經濟增速放緩,民間資本投資實體經濟信心不足的背景下,民營資本有參與PPP項目的積極性。但是,由于制度或操作層面的問題,民營資本參與PPP項目還存在一些問題和障礙。

  (二)意義

  深化投資體制改革,要發揮市場在資源配置中的決定性作用,確立企業投資主體地位。PPP作為投資體制改革的重要方向,其直接目的不在于推動民營經濟的發展,但民間投資是否能夠在公開、公平、公正的環境下平等參與PPP投融資體制改革,對PPP投融資模式改革的深度和廣度、對重樹民間投資信心、對公共產品和服務的有效供給均有深遠的意義。

  二、民營企業參與PPP項目的障礙

  (一)參與門檻高

  2016年5月,國務院督察組對廣東、重慶、福建、四川等省市進行督察過程中,部分民營企業反映有的PPP項目就是為國有企業量身定做。由于PPP項目在PPP方案編制時均需進行投資者接觸,為了確保有意向的投資者中標,在招標條件設定時,無可避免會針對意向企業設置一些傾向性條件,減少競爭。但這種操作方式無疑將前期沒有參與洽談的企業(主要是民營企業)排除在外。通過對重慶已經落地的項目的考察,主要包括單項條件(注冊資本、資質等級、類似項目經驗等)要求過高、綜合條件要求過高(需要同時滿足的條件過多)以及不允許聯合投標等問題。這些招標條件很大程度上限制了競爭,只有極少數民營企業符合要求。

  (二)融資成本偏高,收益率競爭劣勢明顯

  國企尤其是央企融資成本低于民營企業融資成本是不爭的事實,也是我國長期存在的問題,這也是銀行等機構貸款規避風險的必要手段。但這種融資成本的差距客觀上助推了很多競爭性領域的“國進民退”,在PPP項目領域,融資成本的差異也發揮著巨大的影響。

  據興業證券2016年6月對西部基建的專題調研報告,國企在銀行借貸利率水平上,普遍要求在基準利率基礎上下調10%,而像中建、中鐵等央企可以拿到國開行1%高一點的貸款投資PPP項目。反觀民營企業,銀行貸款利率普遍高于基準利率10%-20%。就按最小的差距(下調10%和上調10%),在現五年以上貸款基準利率4.9%的基礎上,民營企業融資成本比國有企業融資成本高約1%。由于PPP項目都有較長的融資(運營)期限,即使按10年計算,靜態來看,民營企業要拿出10%的施工利潤彌補利率劣勢,才能與國企處于同一收益率競爭水平上。雖然民營企業在施工成本上較國企更低,但隨著人工成本的上漲,施工利潤空間被壓縮,用短期的施工利潤來彌補長期貸款虧損的空間越來越小,風險也越來越大(利率風險)。

  從重慶目前落地的項目來看,在評分標準中,收益率所占分值比重較高,而采用“投資+收益”作為評分標準的項目較少,這無疑進一步掩蓋了民營企業在建設投資低方面的優勢,而進一步放大了民營企業融資成本高的劣勢。

  (三)風險分擔不合理,民營企業顧慮重重

  PPP模式的優點之一是項目風險分擔,風險分擔的原則是任何一種風險都應由最適宜承擔該風險或最有能力進行損失控制的一方承擔。根據此原則,PPP項目應由社會資本承擔項目設計、建設、財務、運營、維護等商業風險;由政府承擔政策、法律和最低需求風險;不可抗力等風險由政府與社會資本合理分擔。

  但是,民營企業對政府承擔風險的誠意顧慮重重。雖然政府應該承擔的風險范疇最終能夠寫入PPP合作協議,但地方政府的誠信問題是民營企業最擔憂的事情,例如,地方政府換屆或領導調整后,繼任者不認前任簽訂的合同,民營企業不得不承擔相應的損失,即本應由政府承擔的風險最終都轉嫁到了民營企業身上,風險分擔條款只是“看上去很美”。

  再有,民營企業自身也不愿承擔應由社會資本承擔的風險。這主要是民營企業本身存在的問題。由于民營企業的投資就是為了收益,總是千方百計減少自己承擔的風險。在調研中,很多民營企業均提到希望政府或財政對項目進行兜底,這是有違PPP模式初衷和相關規定的。

  (四)對政府履約能力持懷疑態度

  該問題本質上與風險分擔相關,但也有其不同的地方。即地方政府認同PPP協議的內容以及自身應該承擔的義務,但地方政府財力無法支撐政府購買服務或可行性缺口補助應支付的相關費用,造成社會投資者無法獲取投資收益。

  該問題現在還沒有暴露出來,但隨著政府債務管控的加強,越來越多的政府投資項目將采取PPP模式進行建設,勢將逼近地方政府財政承受能力的極限。當這一極限被突破時,地方政府可能就會違約。

  (五)現有項目結構不合理

  目前已經落地的項目,以基礎設施建設項目為主,雖然有運營期,實際只是一個融資期,沒有實質的運營現金流收入。PPP模式除了是一種政府融資模式創新外,更重要的是基礎設施和公共服務供給模式及管理模式的創新。現有的項目結構,無法充分發揮民營企業的公共服務有效供給方面的專業技術和能力優勢。從重慶落地的項目來看,一個有趣的現象是,無實質性運營的項目全部由國有企業中標,而有實質性運營的項目全部由混合所有制和非國有企業中標。這充分體現了民營企業和國有企業各自的優勢,民營企業的優勢是專業的運營管理能力,而國有企業的優勢在于強大的資本運營能力。各自的優勢決定了在以大型基礎設施建設為主的PPP項目結構中,民營企業的投資占比必然很低。

  (六)獲取項目信息困難

  PPP項目的一個特點是,在PPP項目決策階段(項目識別和項目準備),地方政府就會找投資人進行接觸,從而確保項目能夠成功招標。在經濟增速放緩的背景下,投資實體經濟風險有增大趨勢,越來越多的資金傾向于與政府合作,獲取有限但穩定的收益。可以說,現在PPP項目已經成為典型的賣方市場。政府前期找到哪家企業,并在洽談中建立投資意向,就基本鎖定了投資人。而民營企業在這方面存在明顯的劣勢。政府出于道德風險的考慮,在前期投資人接觸中,直接將民營企業過濾出考慮范圍之外。民營企業大都只能在招標階段介入,即使具備了準入條件,但由于對項目了解不夠深入,為規避投資風險,民營企業只能提高報價(收益率),在競爭中的劣勢非常明顯。

  三、促進民營企業參與PPP項目的對策

  (一)打破民營企業參與PPP項目的玻璃門

  民營企業參與PPP項目的玻璃門主要體現在前期獲取項目信息被政府部門排除在外以及參與項目招標時被準入門檻排除在外。

  1、創建項目決策階段公平獲取項目信息的機會

  (1)針對PPP項目的主要領域,由地市級政府或發改委建立投資人備案庫。在PPP項目需要找投資人接洽時,可從備案庫中選擇,從而規避政府在投資人接洽時道德風險的顧慮。

  (2)編制并發布PPP項目三年或五年規劃。目前投資人獲取PPP項目信息的渠道主要是PPP項目庫以及公開發布的招標文件。但根據很多PPP項目庫的入庫條件,入庫項目已完成PPP方案編制,可以說已基本確定意向投資人。因此,民營企業在這兩個階段介入實際已經喪失先機。可根據國家發改委要求,通過編制PPP項目規劃的方式,要求地方政府提前做好PPP項目謀劃,并向社會公布。

  2、設立與項目需求一致的準入門檻

  (1)在資金實力、資質等級、項目經驗等方面,應設置與項目緊密相關的標準,不能過度提高標準,限制競爭。同時,對于投資人其他商務要求,應盡量簡化。

  (2)鼓勵采用聯合體投標方式。

  (二)突破民營企業參與PPP項目的天花板

  民營企業參與PPP項目的天花板就是融資成本的天花板,如果收益率低于融資成本,就必須用施工利潤進行彌補。

  1、千方百計降低民營企業融資成本

  降低民營企業融資成本的問題,還不僅是民營企業能否融到資金的問題,更重要的是低成本融資的問題。在PPP項目領域,由于項目本身風險較投資實體經濟較小,政府可采取更有力度的扶持措施,降低民營企業融資成本。

  (1)鼓勵民營企業抱團發展,由多個民營企業設立PPP投資基金,提高投資人信用等級,降低融資成本。

  (2)依托國有或新組建專門的商業保理公司或再擔保公司,由民營企業投資人利用PPP項目的應收賬款(PPP項目運營過程中的現金流)向商業保理公司融資,而商業保理公司資金來源于政策性銀行貸款。如此構建政策性銀行與民營企業的資金橋梁,降低民營企業融資成本。

  2、招標評分標準中綜合考慮全生命周期成本而不僅以收益率為條件。

  僅以收益率為條件,對民營企業是明顯的劣勢,對項目業主來說也沒有實現全生命周期成本最低。因此,在招標評分標準中,應提高全生命周期成本所占分值。

  (三)優化PPP項目結構,增大經營性項目比重

  從目前重慶已經落地的項目來看,PPP投融資模式更多的被地方政府當成了融資的手段,而利用PPP改善基礎設施和公共服務提供效率方面還相當有限。可考慮通過以下措施,優化PPP項目結構:

  1、通過PPP項目規劃,投資主管部門加大對全域PPP項目的全盤把控,優先推出經營性項目,對經營性項目優先安排PPP相關支持經費。

  2、鼓勵社會投資人發起PPP項目。可在國家明確向民間投資開放的領域,如教育、養老、醫療、環保等領域,鼓勵由社會投資人發起PPP項目,從而調動民間資本參與PPP項目的積極性。由社會投資人發起PPP項目的優勢有:一是項目大都有經營現金流等商業模式支撐,改善目前經營性PPP項目偏少的狀況;二是避免了項目前期信息不對稱的問題;三是資金的逐利性決定了項目的供給能夠滿足社會某方面的需求,供給是有效率的。

  (四)提升地方政府誠信水平

  地方政府誠信不僅是PPP項目中民營投資人重點關注的問題,更重要的是,地方政府誠信已經影響到政府公信力以及整個社會信用體系。應高度重視地方政府誠信建設,尤其是對于進入PPP項目庫的項目,應加大對地方政府履約的監督和約束,對違約等失信行為,應加大問責力度,在政府領導考評、升遷中加大對履職誠信的考察。

  (五)保障地方政府履約能力

  1、做好PPP項目財政承受能力評價

  隨著PPP項目的推進以及對政府債務管控力度的加強,PPP項目的實施必將逼近區縣政府財政承受能力極限。可結合地方政府PPP項目規劃,充分梳理政府債務和財政收支,提出與地方政府財力相匹配的PPP項目庫,從而保障地方政府履約能力。

  2、建立統籌機制,對地方政府違約給社會資本帶來的損失進行救助

  再完備的機制設計,也無法完全規避地方政府的違約風險,須為地方政府違約建立一個最終的保障機制,確保社會投資人利益。例如重慶可考慮建立市級統籌機制,對進入市級PPP項目庫的項目,如果區縣政府因財力等問題出現違約,可由市級財政全額或按一定比例墊付,該墊付金額從市級財政向區縣政府的轉移支付中逐年扣除。

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