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城鎮綜合開發PPP項目落地過程重難點分析(下)

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 城鎮綜合開發PPP項目落地過程重難點分析 第二部分

城鎮綜合開發ppp項目的特點、操作方法

一、特點

(1)項目范圍廣闊內容繁多,綜合性強

片區綜合開發項目的目標一般有兩項:經過城區更新和環境改造形成良好的居住環境,通過引入先進企業培育產業集群形成發達的經濟區域。目前的片區綜合開發項目針對的老城區改造較多,片區內棚戶區及老舊企業較多,業態老舊、交通不暢、面貌不佳、配套不足、生活不便,需要進行全面的改造升級。涉及到生活功能包括城市更新、安置房建設、教育醫療文化體育設施建設、道路市政設施建設、綜合管廊建設、河道治理、污水處理等;涉及到產業功能的有相關產業規劃、產業設施建設、產業導入、產業服務支持等,目前引入的產業除已形成集群的傳統產業,大部為高端技術產業高端裝備制造業以及文化、娛樂、手游為主的針對年青群體的新興產業。

由于涉及大部分類型的城市基礎設施建設,產業引入上大多以高科技新興產業為主,片區開發其綜合性特別強,對社會資本的要求比較高,不但需要各種設施的建設經驗和能力,更多的是產業規劃產業導入的能力。

(2)大多與棚戶區改造并行,注重產業培育

由于耕地紅線限制和土地置換難度,目前的片區開發項目較少再像過去那樣另開辟一片新地,更多的是與棚戶區改造相結合,部分與新農村開發相結合,在改善城鎮人民居住環境的同時,規劃產業開發項目,引進高精尖企業,提高單位面積的稅收額,真正促進園區的發展。片區開發一方面推動棚戶區改造的進程,改善居民居住環境,另一方面通過拆遷形成的城市土地來開拓產業,繁榮經濟,從預設結果來看是一舉兩得。

(3)子項目種類多樣,運作方式復雜

一般的,一個片區開發項目的子項目多達十數個,涉及多個行業多個領域,對于新建項目大多采用BOT模式,但有些子項目需要對已有設施進行改造并運營,有些子項目的經營性比較強而有些子項目由于其特殊性質并不適合由項目公司運營,甚至有些配套設施需要進行出讓。所以,從整體上定義一個片區開發項目的運作方式并不合理,我們允許在一個大的片區PPP項目下,針對不同子項目的性質和實際情況來采取不同的運作方式。

(4)開發周期長,資金需求龐大,融資要求高

片區開發項目的項目范圍以平方公里計,較大的達十數平方公里甚至數十平方公里,一般采用滾動開發方式,建設期一般持續數年,較普通的PPP項目要長很多。項目的總投資一般在數十億,較大的項目在百億以上以及數百億,項目的持續投入需要龐大的項目資本金和融資支持,一般只有央企或大財團才有能力取得社會資本資格。

(5)土地一級開發比重高,追求內部平衡

棚戶區改造一般會帶入兩種子項目,一個是土地一級開發,另一個是安置房建設。由于土地一級開發主體的限定,一般在PPP合同中約定社會資本在土地一級開發中合同義務是涉及到征、拆、安、補的咨詢服務,其中最主要的是提供安置資金,其中貨幣資金補償數量龐大,占整個項目的20~40%不等。由于固安片區開發模式下的房地產收益方式不被認可,目前參與園區開發PPP項目的社會資本多以施工單位為主,更多注重施工占比,加上土地一級開發的收益率明顯低于市場水平,土地一級開發現金占總投資的比例高低直接影響社會資本參與的意愿。

在目前房價上升趨勢下(事實表明,拆遷貨幣補償直接推動一些城市房價上漲),土地出讓價格一致看漲,政府部門對園區開發的運轉是分批出讓土地,短期內以片區范圍內的土地出讓金來償還前期社會資本的投資,長期范圍以園區內的稅收收入培育產業發展,以期形成園區內的良性循環,促成經濟發展生態。

 

 

二、操作方法

1. 關于土地一級開發的政府購買服務+ppp模式

土地一級開發包括征拆安補服務以及土地前期開發,根據財預〔2017〕87號文,不得將包含建設工程的土地前期開發作為政府購買服務項目,但征拆安補等服務可以以政府購買服務的形式實施。所以,可以通過兩種路徑來實現:政府購買服務+片區開發PPP模式、片區開發PPP模式。在政府購買服務+PPP模式下,片區綜合開發項目中的項目合作范圍可以分為政府購買服務項目和PPP項目兩個部分,在土地一級開發項目中采取政府購買服務模式,在規劃、設計、建設、運營和維護以及區域內的產業導入和招商等階段采用PPP模式。需要注意的是,在財政部《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》公布后,禁止土地前期開發采用政府購買服務模式。故,在此模式下,土地征遷安置工作由政府以政府購買服務的模式選定承接主體實施;而土地前期開發工作則納入片區綜合開發PPP項目,但具體工作仍由政府負責實施,僅建設運營工作由社會資本根據PPP項目合同的約定負責實施。

該操作模式一方面符合了目前土地一級開發不得以PPP模式進行的要求,此外,根據財綜4號文及國土資規【2017】17號文的規定,土地一級開發政府購買服務的資金從土地儲備資金中安排,PPP項目付款從公共政財收入中安排,不僅降低了PPP項目中政府的付費責任,也符合PPP項目的資金來源與不得與土地出讓收入掛鉤的要求。

該路徑下,需要重點關注以政府購買服務模式實施土地征遷安置工作中存在的以下問題:第一,政府購買服務所需資金列入政府預算;第二,購買服務期限不宜超過三年;第三,前期政府購買服務與后期片區綜合開發PPP模式采購程序的銜接問題。

片區綜合開發PPP模式是將土地一級開發工作也一并納入片區綜合開發PPP項目中,相應地征遷安置及前期開發所需資金也一并納入PPP項目總投資,但具體征遷安置及前期開發工作仍由政府負責實施,僅建設運營工作由社會資本根據PPP項目合同的約定負責實施。

需要注意的是,在該模式下,應當按照〔2016〕91號文件規定該將土地征遷安置和前期開發的費用和PPP項目費用進行區分:土地收入只能作為土地前期開發的費用予以償還,而不能夠作為建設運營階段費用償還的來源,若土地收入轉為其他政府性基金預算則不受此限。

2. 運作方式

片區綜合開發 PPP 項目包含的子項目類型眾多、性質各異,既涉及如道路、橋梁、隧道,回遷房、保障房,電力、給排水、熱力、燃氣等地下管網,地下綜合管廊,污水處理及垃圾焚燒,行政辦公大樓、廣場、公園及綠化等基礎設施類子項目的建設和運維,也涵蓋了如產業咨詢及規劃設計、產業導入及產業發展等服務性事務的提供,并且不同的子項目的回報機制有所差異,可能存在不同的回報資金來源。

正如前文所描述,片區綜合開發PPP項目下子項目類型眾多,既有城市基礎設施項目,又有城市服務設施項目,并且設計產業咨詢、產業規劃、產業導入和發展服務等服務性事務,所以片區綜合開發PPP項目一般沒有同意的運作方式,可完全按照各子項目的性質設置不同的運作方式。對新建項目可采用BOT、BOO、BOOT等操作方式,對存量項目可以采用TOT、ROT等操作方式,對不適合由社會資本經營的子項目可采用BLT操作模式,對交由管理的子項目可采用O&M等模式等等,甚至對一個子項目中的各單項工程,針對可經營性以及可提供運營服務的深度協商運營服務范圍。

影響片區開發PPP項目運作方式的影響因素主要有以下三個。

(1)資產狀況

我們可以把片區開發PPP項目中的各子項目分為存量項目(如已建成的體育館等)和新建項目(如新建展覽館等)。

如果需要對存量項目進行運營和維護,一般選擇O&M模式,若還要對存量項目進行擴建,可以采用LBO(Lease-Build-Operation)模式(由社會資本租賃公共部門已建成的設施,支付租賃費用,對設施進行擴建,并負責運營和維護),或TOT模式(公共部門將現有項目轉讓給社會資本,由社會資本進行擴建并運營,特許經營期滿后再移交給公共部門);而對于新建項目,則可以結合項目實際選擇BTO模式(社會資本投資興建新項目,建成后把所有權轉移交給公共部門,然后經營項目并向用戶或政府收取費用)、BOT模式、BOO模式、BOOT模式(建設-擁有-運營-移交)中的某一個。

(2)營利模式

 國家發展改革委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資[2014]2724號)根據營利模式的不同,項目分為三類:經營性項目、準經營性項目和非經營性項目。

經營性項目是指具有明確的收費基礎,并且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目,比如保障房項目和能源類項目(水電、風電、新能源),可選擇BOT、BOOT等模式;準經營性項目,是指經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目,比如城市軌道交通、城市供水/供電/供熱等城市基礎設施和醫療、教育、養老等公共服務項目,可選擇BOT、BOO等模式;非經營性項目,是指缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目,比如環境綜合治理、城市園林、道路、消防、城市防洪等項目,可選擇O& M、BOO等模式。

 (3)用地性質

 在片區開發PPP項目具體實施模式的選擇中,各項目的用地性質往往決定了社會資本能否穩妥地獲得國有土地使用權及其所附著項目的所有權,從而對可選擇的具體PPP實施模式造成一定的影響。如根據我國國有土地使用權的出讓制度,商業、旅游、娛樂、商品住宅、工業等項目土地使用權需要通過招拍掛方式出讓,對于該類土地上擬建項目,便不能直接選擇TOT、BOO等需要由社會資本獲得項目所有權的實施模式;而我國城市基礎設施用地、公益事業用地、國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地,經政府部門批準,可以以劃撥方式取得,那么該類土地上附著的項目,便可以選擇TOT、ROT、BOO等需要由社會資本獲得項目所有權的實施模式。

 片區開發PPP項目各部分具體實施模式的選擇,不僅受到上述三個主要因素的影響,還受到風險分配機制框架、融資需求等因素的影響,在確定各項目開發模式的時候,需要做綜合考量。

3. 回報機制及付費來源

回報機制包括政府付費、使用者付費以及可行性缺口補助。一般來說,片區綜合開發項目投入巨大,并且需要培育產業,經營收入無法覆蓋投入和收益,采取可行性缺口補助較多。

對于片區開發項目,由于項目總投資巨大,即使是平均到合作期每年也是不小的數目,如果全部采用本級政府一般公共預算,大多會接近或突破10%的紅線,所以大部分片區綜合開發PPP項目的可行性缺口補助資金來源于政府性基金預算,而最終來源于片區土地出讓金的轉化。

第三部分

探討城鎮綜合開發PPP項目落地難點問題如何解決

正是因為城鎮綜合開發PPP項目的上述特點、難點,導致了規范的城鎮綜合開發PPP項目并不好做。在2018年財政部PPP項目清理過程中,有總投資共567億,5個城鎮綜合開發PPP項目被財政部點名整改。

2018年4月月27日,財政部發布《關于進一步加強政府和社會資本合作(PPP)示范項目規范管理的通知》(下稱《通知》),直接將84個PPP項目剔除出國家級示范項目名單,并要求另外存在瑕疵的89個項目抓緊督促整改。89個需要整改的項目中涉及5個城鎮綜合開發大項目,總投資約567.2億元,整改原因是運作不規范。這5個項目分別是

(1). 投資319億元的河北省保定市易縣經濟開發區PPP項目

(2). 投資約148.3億元的陜西省西安市未央區徐家灣地區綜合改造項目

(3). 投資48.8億元的黑龍江省撫遠市黑瞎子島配套功能區東極小鎮PPP項目

(4). 約投資34.1億元的福建省泉州市南安市海峽科技生態城A片區PPP項目

(5). 總投資17億元的河南省汝州市科教園區建設項目

根據已經公開的信息,東極小鎮PPP項目整改原因是因為政府對于融資存在擔保內容;河南汝州市科教園區建設項目項目不規范主要問題出在引進財務投資人不當。

下面我們就探討針對城鎮綜合開發PPP項目落地難點問題如何解決。

一、開口較多,不便合同履約和管理

由于城鎮綜合開發PPP項目合同是對項目整體開發的布置和約定,在前期工作不到位或者不能夠到位的情況下,許多細部的安排與實際會有較大的出入,所以合同雙方會設置一些開口約定。如果這些開口約定沒有后續的補足,往往會在項目實施中引起爭議,對項目的履行是個隱患。

站在社會資本的角度,對項目的投資上限、土地使用權出讓金的投入上限等控制性的因素應予以確定封死,不應放任和后期再予約定;對其他涉及工期、步序的因素等由于暫時無法確定,可采用補充協議的方式。也可以在一個大的PPP項目合同下,再就每個子項目簽訂明確的合同,但需注意各子項目合同應與PPP項目合同一致,不得違背實質性條款。

二、項目可研的編制責任

由于城鎮綜合開發是對一個區域范圍內的整體開發,在發包前無法細致到每個子項目或單項工程的可行性研究,一般約定子項目的可研編制由項目公司來完成。但在現實中,項目公司進行融資時,需要向銀行提供項目可研報告,根據PPP項目合同對項目公司融資的時限要求,一般是提供不了的。在這種情況下,社會資本方會要求政府方出一個整體項目可行性研究報告,但整體項目可行性研究報告在實際操作上存在難度。

三、項目合作期的設定問題

城鎮綜合開發PPP項目的合作期一般為4年以上,有些項目甚至達到6年以上,由于一般認為PPP項目中,政府方在建設期并不需要付款,所以在如何界定項目建設期與運營期的標準問題上,政企雙方通常會形成較為激烈的意見分歧。該問題的本質是提前完工部分子項目政府是否要付費,以及要付哪些費用,一般有如下幾種操作模式。

(一)、關于城鎮綜合開發PPP項目合作期的幾種可行設定

1. 項目總體竣工驗收進入運營期的“總體竣工驗收”模式

該模式下,采用一般單體PPP項目的做法,項目公司在完成了合同約定的全部建設內容后,經過竣工驗收項目整體進入運營期,并獲得可用性付費。

該模式下,對于提前完工的子項目,在進入運營期前可以采用如下方式獲得一定回報。

(1) 經營性子項目獲得該期間內的經營性收益。

(2) 政府方對該期間內的實際發生的運營成本進行補貼。

(3) 以該子項目的總投資為基數,根據合同約定的辦法支付可用性補貼。在項目整體進入運營期后,在總體項目支付基數中,扣減上述支付構成中的本金部分。

操作提示:由于城鎮綜合開發PPP項目具有的復合型、復雜性,可能影響項目“總體竣工日期”的因素很多,部分子項目的工期可能被無限延長,導致項目整體無法順利進入運營期,可用性付費同時被延后,對社會資本方造成無法承受的損失。

2. 由雙方協商子項目建設期的“同時竣工模式”模式

在部分城鎮綜合開發PPP項目中,政府方在建設期存在不可避免的付款困難,而社會資本方亦不愿意浪費大量資金成本使得大量子項目提前完工。雙方可以對子項目的建設工期進行協商。

一般原則上,對于政府方及人民群眾有著重大影響的民生工程,比如重要的道路、橋梁等基礎設施、地方上急需的公用服務類項目、可以立刻產生效益的經營性項目等,可以提前完工進入試運營,并獲得政府方的運營成本補貼,及相應子項目的運營收益。

其他可能提前完工的子項目,則通過“倒排工期”的方法,將所有子項目的完工日安排到合同約定的竣工日前。

操作提示:(1). 該模式下,大量子項目在建設期倒數第二年及第一年投入建設。故項目合同中如何約定建設期利息就變得至關重要,如果約定建設期利息按照《建設項目經濟評價方法與參數(第三版)》的相關公式進行全口徑計算,將獲得一定利潤。

(2). 項目資本金的投入上,可以在合同中約定根據實際投資比例到位以降低項目資金成本,通過工期的合理安排,形成施工利潤的滾動投入。

(3). 該模式下,建設期后兩年的建設任務較重,可預期性較強,建議根據市場資源價格波動預期,尋找合適的時機簽訂各類供應合同、分包合同。

(4). 該模式下,片區內地價上漲較慢,可能反過來影響社會資本方的其他項目投資利益,也會影響原定的項目運營績效考核成果。

3. 子項目分別計算建設期與運營期的“N+經營期”模式

由于城鎮開發項目采用滾動開發,對項目整體進行進度安排,不同子項目分批進入建設分批竣工驗收進入運營期,在整個合作期確定時,會出現不同子項目的實際運營期是不相同的,所以付費機制上可以采取靈活的方式。

該模式下,城鎮綜合開發PPP項目在合作期限的規定上,更類似與全部子項目的疊加,全部項目的經營期相同,建設期則根據施工內容進行合理估算。子項目開工日期根據合同約定,經過竣工驗收后即進入運營期,運營期年數相同,各子項目以各自的總投資額作為可用性付費的計算基數分別計算并支付。

操作提示:(1) 該模式下,可以嘗試在結算中根據子項目計算建設單位管理費,應注意與施工單位根據子項目簽訂不同的總承包合同。

(2) 該模式下,需要政府方提前調整相關財務測算文件,并將各子項目在建設期的支付亦納入地方政府中長期預算,形成可用性付費的完整路徑。

(3) 由于所謂建設期內并非全部子項目都在建設,應當根據具體建設內容調整建設期保函數額,根據進入運營期子項目的數量開始繳納運營期保函。

(4) 如政府的預算較為充足,可以對提前進入運營的子項目進行付費,如果約定整體進入運營期才進行付費,可以約定提前竣工的子項目先進入試運營期,該期間不進行可用性付費,但每年運營付費可以每年支付或者進入運營期第一年統一支付。對于土地一級開發子項目,由于資金占比較大,在土地出讓收益可觀的情況下,可以約定在較短的年限支付完畢。

四、項目土地問題,與土地一級開發的關系

在城鎮綜合開發PPP項目中,一方面項目土地如何進入項目公司、供項目公司使用成為該類項目操作的核心問題。另一方面,一級開發工作通常在綜合開發項目中占據比較核心的位置,項目公司如何介入一級開發工作,如何獲得一級開發的相關收益。

(一)城鎮綜合開發PPP項目土地問題應遵循的基本原則

1.作為項目配套的商業類項目土地只能通過招拍掛進入項目公司。

2. 土地儲備的項目主體只有一個,即納入國土資源部門土地儲備名錄管理的土地儲備中心。PPP項目的資金來源與未來收益及清償責任,不得與土地出讓收入直接掛鉤。

3. 土地整理服務可以納入PPP項目實施范圍,即征地拆遷、N通一平以及形成建設用地條件有關的其他工作。

4.土地儲備資金可用于土地征地拆遷費用和基礎設施建設費用支付。土地儲備資金納入政府性基金預算管理,收支兩條線。

5. 片區綜合開發PPP項目的政府支出責任可從政府性基金預算中適當安排,政府性基金預算支出可優先用作支付項目實施范圍內形成儲備宗地相關的征地拆遷補償、基礎設施建設費用。

(二)城鎮化綜合片區開發項目一級開發主體資格

根據2016年2月國土資源部等四部委聯合發布的《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》(財綜〔2016〕4號)。明確規定每個縣級以上(含縣級)法定行政區劃原則上只能設置一個土地儲備機構,并要求土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機構承擔。

財政部發布《關于聯合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知》(財金〔2016〕91號)規定:“PPP項目主體或其他社會資本……不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發等工作”。財金91號文的本意是指社會資本不得代替土地儲備機構承擔其法定的土地儲備職能,即強調土地一級開發法定責任主體仍為土地儲備機構,并未禁止PPP項目主體或其他社會資本參與土地收儲工作,并承接其中適宜由社會資本承擔的事務。

(三)社會資本參與一級開發收益的收益來源

1. 土地資源補償模式

土地資源補償模式因與現行土地管理制度不符,存在土地資源無法落實的操作風險。該模式由一級開發企業后續進行土地二級開發,可實現土地一二級聯動開發,減輕政府方的財政壓力,同時開發企業可從土地二級開發中獲取更多收益,但在法律法規層面未明確規定可采用該模式的情形下,土地資源直接補償給一級土地開發企業的模式可能違反“招拍掛”等公開競爭拿地的制度,并且國土主管部門亦不能僅依據協議約定而直接供給土地使用權。因此,該模式存在土地資源無法落實的操作障礙以及違反土地管理的合規性風險。

2. 土地溢價分成模式

 存在違反土地出讓金“收支兩條線”的管理政策風險根據《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》(國辦發〔2006〕100號,以下簡稱“國辦發100號文”)等規定,從2007年1月1日起,土地出讓收支全額納入地方基金預算管理。收入全部繳入地方國庫,支出一律通過地方基金預算從土地出讓收入中予以安排,實行徹底的“收支兩條線”。在地方國庫中設立專賬,專門核算土地出讓收入和支出情況。故,土地溢價分成模式約定政府方將收到的土地出讓金扣除土地開發成本后全額或部分直接支付給土地一級開發企業的操作,與土地出讓金“收支兩條線”的管理政策不符,且涉嫌將項目的未來收益與土地出讓收入掛鉤的合規風險。

3. PPP項目框架下的一級開發收益合理模式

城鎮綜合開發PPP項目中的一級開發相關費用通常能達到項目總投資的30%以上,該部分費用對于社會資本而言純屬“借款行為”,且不存在附帶的施工利潤,經過投標競價后,從資金賬面上看,一般勉強處于不虧損狀態。如果僅將該費用計入總投資,并以可用性付費的形式加以支付,常常不足以吸引投資人。在以往的實踐中,一般采用上述土地資源補償模式或土地溢價分成模式對投資人的資金成本加以彌補或與政府方共享收益。

應注意到的是,PPP項目項下社會資本僅能基于績效評價獲得相應的服務費,雙方也應基于這一原則確定政府方應支付的相應對價,且政府方的支出責任應依法納入預算。

4. PPP項目框架下的一級開發收益合理模式

一級開發的相關費用可以與其他形成項目總投資的部分加以區分,在項目實施方案中即約定不同的收益模式,實操中可以規定如下:

(1)明確管理費、利潤費率及利息,進入運營期后分N年支付的“N年支付模式”;

(2)一級開發費用及其在建設期產生的資金成本合并計入總投資的“建設期資金成本計入總投模式”;

(3)項目區域內土地出讓金地方政府留存部分優先償還模式“優先償還模式”。

城鎮綜合開發PPP項目的實施目的側重于對地方經濟的整體提升,通常可以如下指標作為績效考核或獎勵的評價因素。并以可能的獎勵促進社會資本方更專注于項目運營本身,以此彌補一級開發投入的預期收益。

(1) 符合園區產業定位的落地投資額;

(2) 引入企業的注冊資金等企業規模等指標;

(3) 引入人才及各類人才安家落戶情況;

(4) 園區企業繳納的稅收額度,年銷售額;

(5) 園區企業的獲獎情況、專利情況、上市融資情況;

(6) 產業在行業內的知名度情況,中央、省級媒體進行正面的次數;

根據2016年2月國土資源部等四部委聯合發布的《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》(財綜〔2016〕4號)。明確規定每個縣級以上(含縣級)法定行政區劃原則上只能設置一個土地儲備機構,并要求土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機構承擔。

財政部發布《關于聯合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知》(財金〔2016〕91號)規定:“PPP項目主體或其他社會資本……不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發等工作”。財金91號文的本意是指社會資本不得代替土地儲備機構承擔其法定的土地儲備職能,即強調土地一級開發法定責任主體仍為土地儲備機構,并未禁止PPP項目主體或其他社會資本參與土地收儲工作,并承接其中適宜由社會資本承擔的事務。

(四)土地取得

1. 基本處理原則

(1). 符合《劃撥用地目錄》的土地,應當采用劃撥形式。

(2). 商業用地應采用另行招拍掛或與PPP項目合并招標的模式。

(3). 符合條件的商業項目可采取平臺公司以土地使用權入股模式

(4). 部分子項目土地也可采用國有土地租賃或平臺公司租賃模式

2. 出讓取得

土地使用權出讓的方式有招標、拍賣、掛牌和協議出讓四種。應當采用招拍掛出讓的土地類型包括工業、商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一宗地有兩個以上意向用地者的情況。

可采取協議方式的情形主要包括:(供應商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地以外用途的土地,其供地計劃公布后同一宗地只有一個意向用地者的;(2)原劃撥、承租土地使用權人申請辦理協議出讓,經依法批準的(3)劃撥土地使用權轉讓申請辦理協議出讓,經依法批準的(4)出讓土地使用權人申請續期,經審查準予續期的。

3. 符合《劃撥用地目錄》的土地,應當采用劃撥形式。

社會資本在園區綜合開發項目中進行的基礎設施和公益事業建設項目均屬于可以通過劃撥方式取得土地使用權的項目。

由于大部分基礎設施和公益事業建設項目具備一定的經營性,項目公司通過劃撥形式取得基礎設施和公益事業建設項目的土地使用權在實踐審批中有一定的難度,且獲得該土地對項目公司并沒有明確的益處。實踐中,多采取由政府方出資代表以劃撥方式取得國有土地使用權,待項目公司設立時,由政府方出資代表通過無償使用或無償租賃等模糊的形式將土地使用權提供給項目公司使用。

4. 國有土地租賃

《國土資源部關于印發<規范國有土地租賃若干意見>的通知》(國土資發[1992]222號)第一條:“對因發生土地轉讓、場地出租、企業改制和改變土地用途后依法應當有償使用的,可以實行租賃。對于新增建設用地,重點仍應是推行和完善國有土地出讓,租賃只作為出讓的補充。對于經營性房地產開發用地,無論是利用原有建設用地,還是利用新增建設用地,都必須實行出讓,不實行租賃”;

該意見第六條:“承租人在按規定支付土地租金并完成開發建設后,經土地行政主管部門同意或根據租賃合同約定,可將承租土地使用權轉租、轉讓或抵押”、“在使用年限內,承租人有優先受讓權,租賃土地在辦理出讓手續后,終止租賃關系”。

5. 作價出資或入股

根據現有法律法規,將國有土地使用權直接作價出資入股僅適用于國有企業改革中涉及的劃撥土地使用權的處置。

2016年12月31日,國土資源部、國家發展和改革委員會、財政部、住房和城鄉建設部、農業部、中國人民銀行、國家林業局、中國銀行業監督管理委員會八部委聯合印發了《關于擴大國有土地有償使用范圍的意見》(國土資規〔2016〕20號)提出對可以使用劃撥土地的能源、環境保護、保障性安居工程、養老、教育、文化、體育及供水、燃氣供應、供熱設施等項目,除可按劃撥方式供應土地外,鼓勵以出讓、租賃方式供應土地,支持市、縣政府以國有建設用地使用權作價出資或者入股的方式提供土地,與社會資本共同投資建設。

五、招標競價點的設定

在城鎮綜合開發PPP項目的方案設計中,競價點的設定是一個較難處理的綜合性問題。

單體PPP項目需要一般需要設定四類競價標的,即工程費用指標、資金時間價值指標、利潤率指標、運營的成本與收益指標。而對于綜合開發項目,由于各子項目間存在重大差異,且部分子項目會因各類原因中途取消。在項目競價指標的設定上,理論上應參照工程項目清單計價的方法,對各子項目的各個指標進行報價,以應對項目合作內容適當增減引起的價格爭議。

實踐中,無法做到在一次招標中列明所有競價指標,此時只能由政府方咨詢機構根據指標的重要程度進行合并、篩選。一般來說從政府方的心理出發,并不在意運營期發生計價方面的爭議,而對社會資本方來說這一風險將直接影響到政府方能否據實結算付款。

總體來說,任何片區項目的財務測算都較為模糊,建設內容通常只是細化到項目整體可研的程度,很難細化到具體的項目。因此測算數據來源只能是調查數據、經驗數據、相關文件規范指標。

由于項目基本數據不明確,綜合片區類項目本身更近乎于一個框架協議,所以投標點的設定也應相應的較為粗略。另一方面這一投標方式也將給項目后續運營埋下不少隱患,直接甚至必然的引起后期爭議。

綜上,片區項目競價點的設定是一項與合同約定相配套的體系,相對封閉的合同約定可以搭配較為細致的競價點。而粗略的競價點設定則必須搭配開發的合同約定體系。

六、項目績效考核機制

片區開發建設周期和運營周期都很長,其中建設和運營的重合期也很長,既要考核建設指標、運營維護指標,也要求考核產城一體化發展指標;既要考核單個的重大項目,也要考核產城整體;其考核指標多且復雜,建立科學的績效考核體系涉及到指標設置、權重設置、分值設置等,其難度很大。

片區項目績效考核指標與政府付費掛鉤,建立激勵機制。鼓勵項目公司節約成本、提升公共服務質量和效率、引入優質企業、最大限度創造稅收,不斷提升產業新城招商口碑與服務品質。

原則上,績效考核指標應當是動態指標,經過適當的程序后可以根據整體經濟形勢及地方產業發展戰略進行調整。以平衡政府方的發展要求與社會資本方的收益要求。績效考核指標也不應該是全部子項目指標的簡單累加,而應該體現重點,突出項目實施的核心目標。

1. 績效考核指標的動態調整

城鎮綜合開發PPP項目的最主要合同將一片待開發區域作為整體進行規劃及開發建設,同時引入某種產業,以實現該區域的整體城鎮化轉型、并實質改善區域經濟發展環境。而這些目標都是綜合性的宏觀目標,并不存在明確的標準,即使存在一定的標準,在漫長的合作其中,這些指標的價值和意義也時刻變化著。

另一方面,績效考核意味著政府方有權根據考核結果扣減可用性付費或不再給予約定的績效獎勵,直接關系到社會資本方的收益水平。

建議約定績效考核指標為暫定指標,在運營期中每過一定年份可以經雙方協商調整,在實操中政府方經常難以決策此類重大的綜合性問題,可以在合同中約定由雙方指定的專家委員會負責協調。

2. 各子項目考核權重設定

綜合片區項目的績效考核權重設計中,通常根據全部子項目的運營內容分別規定考核指標及權重,每個子項目或每一類子項目考核得分在最終得分中所占比重與社會資本方利益密切相關,通常有以下幾種約定方式:

(1) 按照各子項目或子項目類型的總投資占比確定比重。

(2) 按照項目合作目的,約定產業發展部分子項目占較大的比重,相應的也應當給予一定的獎勵。

(3) 全部子項目的基礎運營維護占據較大比重(如80%),產業部分占據剩下的分值。

3. 績效考核得分與可用性付款相掛鉤

財辦金〔2017〕92號規定新入庫項目必須建立與項目產出績效相掛鉤的付費機制;項目建設成本應參與績效考核,與績效考核結果掛鉤部分占應達到30%。在實際操作中,何為建設成本,如何與建設成本掛鉤達到30%在各省財政廳都有不同的觀點。

4. 績效考核流程設計

由于項目績效考核動輒可能影響到項目可用性付費幾個百分點,特別是建設期考核可能一次性影響到項目總投資的一定比例,對項目公司實際收益及融資的影響巨大。

建議設計合理的績效考核流程,給予項目公司一定的整改權與異議權,從考核成員的組成,考核程序的安排,到考核結果的確認等方面給予雙方平等的對話權。要求考核成員對于扣分項給予一定的依據,對于主觀分需描述扣減的理由,形成完整的考核報告作為可用性付費的依據。

七、關于項目資產升值的受益主體和國有資產流失的認定

根據PPP項目合同,在合作期結束時項目公司應將合作范圍內項目設施完整無償移交給實施機構或者政府指定機構,較多的社會資本方會對“無償”二字較為敏感,特別是一般能夠有資格承接片區綜合開發項目的社會資本以央企或大型國企為主,他們很重視“無償”是否會涉及到國有資產流失。同時由于項目經營資產的土地由項目公司取得所有權,對于合作期內的土地以及固定資產增值部分的溢價是否由項目公司來獲取也有疑惑。

首先,政府與社會資本合作(PPP)項目的交易階段只有一個,也就是社會資本方的采購,項目移交并非一個獨立的交易,中標的社會資本方有義務按照根據實施方案擬定的項目合同約定來投資項目,完成項目的投融資、建造、運營,并最終將項目移交給政府方,移交是包括在整個交易預設的內容中的,并不能因為移交涉及到產權或股權的移轉,就認為是單獨的交易而必須適用《企業國有資產交易監督管理辦法》。其次,國資監管機構對國有企業參與PPP項目的審批是對國有企業在項目每個階段的行為的審查許可,對交易階段國有企業上報的包括項目實施方案在內的資料,應包括對移交推出方案的認可,國資監管機構對國企參與PPP項目的審批即為對國有資產后期轉讓審批的前置。最后,國有企業社會資本方按照項目實施方案無償轉讓不存在國有資產流失的問題,項目設定采取無償移交的方式,項目公司在合作期滿并獲得全部收益后,其對項目資產的收益權能已經消滅,并不能針對項目資產另行處分獲取收益。項目公司的所有權是在合同框架限制下的所有權,按照合同,項目公司并不享受項目資產的增值溢價收益,項目資產的增值溢價收益一直為政府方所享有,項目股權的無償轉讓并不涉及增值溢價部分,所以也就不存在國有資產流失的問題。

八、關于PPP模式下的適當商業資產

大部分綜合開發PPP項目或多或少都會有一些商業的資產,如果按照財辦金〔2017〕92號文規定的“不屬于公共服務領域,政府不負有提供義務的,如商業地產開發、招商引資項目等”的字面理解,該等商業資產不應采用PPP模式實施。

但實際上,適當的商業資產在PPP項目中是允許存在的。根據《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》發改投資[2014]2724號第六條,“…依法依規為準經營性、非經營性項目配置土地、物業、廣告等經營資源,為穩定投資回報、吸引社會投資創造條件。”根據該規定可以將經營性資源作為項目回報機制。只要經營性收益能夠在項目內流轉,相應的減少政府方的支出責任,同時提高項目自身的投資回報條件和收益保障,該商業部分就應當作為項目的配套設施及補償性資源。項目中商業部分收益全部用于抵充政府可行性補貼,獲得的這部分收益僅在本項目內進行流轉,且很難全部覆蓋社會資本方的投入。而在項目合作期結束后,項目運行過程中產生的固定商業資產仍需要移交給政府或政府指定機構,在合作后期期內,社會資本方更多的是承擔一個運營和維護的責任,不能簡單的認定為商業比重過多,更多的是體現政府方通過多種多樣的資源配置,彌補社會資本方在項目推進過程中承擔的風險的投入。

對是否屬于“政府不負有提供義務的”,而不能簡單認為只要項目涉及到商業就不適宜采用PPP模式實施。而判別是否為政府負有提供義務,主要看項目的公益性。城鎮綜合開發會帶來當地居民就業率的增加,并且持續提供稅收,從這個意義來說,城鎮綜合開發項目具有較強的公益性。開發建設不可避免涉及招商引資環節,甚至是關系項目成敗的關鍵環節。城鎮綜合開發PPP項目納入經營性商業用地,本身并非對經營性商業用地開發銷售或純從商業角度來經營從而攫取高額利潤,相反,正是利用社會資本在產業導入方面的優勢,有效引導園區產業布局和升級,提升項目的公益性。項目經營性用地的置入是根據項目規劃和產業規劃的需要,只要沒有獨立于產業發展之外的純商業項目存在,都是政府負有提供義務的,適宜采用PPP模式實施。

 此為第二部分,第一部分請參閱城鎮綜合開發PPP項目落地過程重難點分析(上)http://www.tkslae.live/PPPSchool/show-956.html

 

 

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