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PPP+EPC模式理論闡釋及其現實例證

放大字體??縮小字體 發布日期:2018-07-26??瀏覽次數:361
導讀:從入選全國PPP示范項目庫的項目類型來看,真正適用PPP+EPC模式的項目并不多,雖然PPP+EPC模式并不是適用所有的PPP項目,但PPP+EPC模式一定是探索提升PPP項目質量管理的重要課題。我們要認識到該模式的優越性,正視其適用過程中存在的問題,吸收成功案例的經驗,加快推進PPP+EPC模式的正確及高效適用。

自2014年中央大力推廣ppp模式以來,PPP項目在各地呈現爆發式增長。PPP模式促使一批轉型發展和民生保障項目落地,還促進了行政體制、財政體制和投融資體制改革,減輕了地方政府的債務壓力,但PPP的迅猛發展也帶來了不少問題,專家學者呼吁PPP的發展應從關注數量向關注質量轉變。2017年7月,國務院法制辦出臺了《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例(征求意見稿)》,第二條明確了PPP的含義,認為在PPP項目中由社會資本方負責基礎設施和公共服務項目的投資、建設、運營。可見,“建設”是PPP項目成功的重要一環,關系著PPP項目質量的提升。

2017年12月26日,住建部建筑市場監管司發布了《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》(征求意見稿)。這意味著,工程總承包即將進入發展新階段。采用工程總承包方式建設,有利于提高項目建設效率,結合工程總承包固定總價的計價慣例,能有效控制和避免傳統設計、施工分離模式下的“三超”問題(結算超預算、預算超概算、概算超估算)。EPC作為我國目前推行工程總承包模式最主要的一種,自然受到了基礎設施和公共服務領域各位專家學者的重視。

在此背景下,諸多學者認為,可以將PPP項目與EPC模式融合,采用PPP+EPC模式,利用EPC模式的優勢,提升PPP項目建設的質量與效率。本文將對PPP+EPC模式進行理論與例證分析,以期PPP項目的各參與方能真正通過PPP+EPC模式,提升PPP項目建設的效率,進而提升我國PPP項目的整體質量。

PPP+EPC模式理論闡釋

(一) PPP+EPC內涵分析——是否為PPP的一種具體模式?

要對PPP+EPC的內涵有較為透徹的理解,無外乎搞清楚兩個方面:概念是什么?性質是什么?

PPP是一種國家倡導的公共服務領域的項目投融資管理模式,EPC是一種工程建設領域的工程項目管理模式,PPP+EPC模式即是二者的融合,是指總承包商通過“PPP”投融資的方式介入項目,實施設計、施工、采購等總承包的交鑰匙工程,并且投資企業通過特許經營協議,獲得相應回報,在約定周期后將設施移交給政府部門,是在采用PPP模式建設運營的項目中,政府在依法選擇PPP模式下的社會投資人的同時,確定項目的建設工程承包方。

學界關于其概念的理解沒有大的分歧,主要分歧點在于對其性質的理解,即PPP+EPC是否為PPP的一種具體模式?有學者認為在大家較為公認的PPP具體模式的分類中,包括國內外文獻,對于PPP 的具體模式有很多的分類,比如,BOT/TOT/ROT/DBFO等各種形式。但是,就是沒有PPP+EPC這種模式。由此可見,PPP+EPC并不是PPP的一種具體模式。另有學者認為該推理是錯誤的,不能由國外沒有PPP+EPC這種模式就得出PPP+EPC不是PPP的一種具體模式的結論。

筆者認為,PPP+EPC并不是一個“橫空出世”的概念,在性質上仍是PPP的一種具體模式。首先,就PPP的分類而言,按照國家發改委委分類,PPP項目可以分為很多類型,比如,經營性項目、非經營性項目、準經營性項目。按照財政部分類,使用者付費、可行性缺口補助、政府付費類項目。按照國家發改委和財政部分工,PPP分為基礎設施PPP項目和公共服務PPP項目。其他標準還有特許經營類PPP和政府采購型PPP等不一而足。當然,從工程公司的角度可以將PPP分為EPC類PPP項目和非EPC類PPP項目在邏輯上也是成立的。其次,BOT(建設—運營—移交)是PPP的一種主要模式,EPC 是對其中的“B”的模式細化,是工程建設環節一種主要的工程項目管理模式,因此PPP+EPC模式是BOT模式的一個分支,自然也屬于PPP的一種具體模式。

 (二)PPP+EPC優勢分析——為何要將二者融合?

關于兩種模式融合的背景在本文引言部分已做了詳細闡述,下面就來具體分析一下與非EPC類PPP項目相比,PPP+EPC模式的優勢。

有利于優化設計方案。實行PPP+EPC整體采購,可以集思廣益,讓各家潛在社會資本參與市場定位、產業策劃、優化設計方案,使得設計方案更為合理,更符合市場需求。

 

有利于成本控制。由承擔施工任務的社會資本方組織項目設計,可以減少設計變更、避免設計重大調改,從而降低項目總投資,減少政府不必要的支出,同時還可以增加項目的收益性,減少項目后期糾紛,使項目得以順利實施。

 

有利于提高工程效率。在PPP項目中適用EPC模式,能充分發揮EPC模式的優越性,較好地將項目的投資、工期、質量控制在最合理的范圍內,有利于提高工程效率,較好的保證項目高效實施。。

 

有助于提升工程總承包單位管理人員綜合素質。在PPP模式下結合EPC模式,設計院設計本工程時,在某些工程部位的設計不能直接套用以前的設計模式,而需要在滿足符合規范的情況下更精細經濟的設計規劃。因此要求施工企業在設計階段與設計單位深入溝通、密切合作,這樣對企業管理人員綜合能力的提高具有極大的推動作用。

 

(三)PPP+EPC風險分析——二者融合應當注意哪些問題?

1、法律問題。

PPP+EPC順應了眾多工程承包商投資PPP項目的需要,但在招標時的“兩標合一標”的合法性問題并未解決。

EPC+PPP模式的合法性基礎曾被認為是《招標投標法實施條例》與《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》(“《通知》”)。但《招標投標法實施條例》第九條規定的是:“已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供的項目可以不進行招標。”從法律規定看,符合允許不招標的范圍是有要求的:法規僅僅明確適用于“特許經營項目”而并非“PPP項目”。目前并沒有任何法律法規明確規定“特許經營項目”和“PPP項目”是相同含義、可以互相替換的概念。雖然《通知》明確規定了,“對于涉及工程建設、設備采購或服務外包的PPP項目,已經依據政府采購法選定社會資本合作方的,合作方依法能夠自行建設、生產或者提供服務的,按照《招標投標法實施條例》第九條規定,合作方可以不再進行招標”。但其法律位階過低,連部門規章都算不上。

直至去年7月份出臺《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例(征求意見稿)》,PPP項目“兩標合一標”似乎才有了法律基礎,第二十四條規定:實施合作項目所需的建設工程、設備和原材料等貨物以及相關服務,社會資本方依法能夠自行建設、生產或者提供,且在選擇社會資本方時已經作為評審因素予以充分考慮的,可以由社會資本方自行建設、生產或者提供。這個條款解決了PPP項目中“兩標合一標”法律依據不足的問題。期待正式的《PPP條例》對該條文加以延續與完善。

2、價格機制問題。

PPP社會資本采購完成后,由SPV項目公司與中標社會資本簽署EPC合同,沒有進行捆綁招標。如果一個PPP項目社會資本中標時,設計圖紙尚未完善,SPV公司的管理層主要由中標社會資本派出,現實中社會資本往往只關注施工利潤,而施工利潤的多少又與工程總投資密切相關。這個時候,如果采用的是EPC總價合同,由于前期設計方案論證不夠充分,由此留下諸多隱患,難以調解。如果采用的是單價合同,結算價格按照實際工作量據實調整,社會資本主導的SPV公司主觀上很難有優化設計、節約投資的動力,項目后期結算、財政審核、審計勢必工程量大、周期長,雙方容易產生分歧,可能會影響可行性缺口補助的按期支付,并導致可行性缺口補助的實際支付額超出財政承受能力論證報告的計劃支付額。

3、工程監理的獨立性問題。

目前實行的工程監理制中,監理被定位為獨立第三方,但是在“PPP+EPC”模式下,EPC 承包商既是建設方又是工程施工方,因此工程監理的獨立性得不到保障,建設過程中暴露的問題往往在事后才被發現。PPP項目往往集中在交通、運輸、生態環保工程等大型項目上,而且建設的時間一般為二到六年,有時長達十幾年或更長,在施工過程中管理難度大,涉及面廣,對環境的影響大。而且在PPP+EPC合同條件下,工程設計工作由社會資本方進行,相應的設計錯誤和缺陷也是由社會資本方承擔,社會資本方不僅要承擔技術風險,現場條件風險,施工風險,還要承擔設計風險。此時,如果工程監理不能保持獨立性,工程總承包商很難把控建設過程中的各種風險。

4、工程總承包企業的運營能力問題。

PPP+EPC模式是由工程總承包企業按照合同約定對PPP項目的可行性研究、勘察、設計、采購、施工、試運行(竣工驗收)等實行全過程或若干階段的承包,工程總承包企業應對承包工程的質量、安全、工期、造價全面負責。因此,對工程總承包企業的運營能力也提出了更高要求。但我國目前房屋建筑和市政行業從事工程總承包的企業,大多數還是沿用之前的設計或施工分階段的管理體系,沒有工程總承包的特定組織機構,不能有效發揮工程總承包的設計施工采購深度融合優勢,甚至因為機構設置、人員配置、管理體系等不科學、不合理或缺失可能導致項目管理出現嚴重問題。比如震驚國內的11·24江西豐城發電廠三期擴建工程冷卻塔施工平臺坍塌特別重大事故,國務院事故調查組在有關單位責任認定中就指出,工程總承包單位存在管理意識薄弱、管理機制不健全、管理制度流于形式、管理人員無證上崗等管理體系建設的問題。

PPP+EPC模式的現實例證

(一)“偽PPP+EPC模式”例證分析

筆者在做PPP項目咨詢與評審過程中,遇到的EPC項目并不少見,但一些項目在實際操作中是由政府承擔設計工作(某些項目的設計方案甚至在PPP項目實施方案制作前已通過審批),只是在PPP項目實施方案中將工程項目承包模式寫為EPC,將設計費用計入工程總投資,由中標社會資本方中標后將設計費用支付給政府部門,再由政府部門在項目運營期分期返還于中標社會資本方,這不過是緩解地方政府債務壓力的資金運營模式,并不是真正意義上的PPP+EPC模式,是“偽PPP+EPC模式”。

這種運作方式一方面不能充分發揮PPP+EPC模式的優越性,不利于設計方案的優化,無助于項目成本的控制,不能幫助提高工程效率,也不能倒逼中標社會資本方提升管理人員綜合素質;另一方面,采用“偽PPP+EPC模式”,人為做大項目總投資額,雖然緩解了地方政府一時的債務壓力,但從長遠來看,政府將付出更大的資金成本。

(二)成功例證分析

筆者認為,PPP+EPC模式的前身是“BOT+EPC模式”,只不過在“在此輪中國特色PPP建設浪潮中,有人將“BOT+EPC”改頭換面為“PPP+EPC”重新推出而已。早在2001年,重慶市政府在渝鄰高速公路的建設中率先采用了BOT模式,隨后在渝遂高速、墊忠高速項目上相繼實施該模式,并取得較好效果,重慶市進入新千公里高速公路建設階段后,大部分公路項目面臨著建設難度大、每公里造價高和收益回報率相對較低的狀況,如果繼續采用BOT模式,則政府必須給予投資人額外的補償,否則就難以吸引投資人。但是,由于交通基礎設施的投資過大,政府沒有足夠的財力以現金方式進行補償。因此,在項目投資人招標時就將項目的設計和施工一并以總承包的方式承包給投資人,用項目的設計和施工利潤來彌補BOT模式投資收益的不足,從而達到吸引投資人的目的,即BOT+EPC模式,其實質上就是PPP模式的一種創新。近年來,隨著PPP模式在全國的迅猛發展,成功適用PPP+EPC模式的項目越來越多,比如武漢市江夏區“清水入江”項目、廣西北流市印塘圭江大橋及引道工程項目、安徽省宣城市陽德道路工程EPC+PPP項目。通過對這些案例進行分析,可以發現PPP+EPC項目要取得成功,應從以下幾點著力:

1、實行PPP+EPC整體采購。即PPP投融資模式+EPC承發包模式整體采購,采用固定總價合同。這樣的操作模式一方面可以集思廣益,讓各家潛在社會資本在投標時即參與市場定位、產業策劃、優化設計方案,使得設計方案更為合理,更符合市場需求;另一方面,減少設計變更甚至重大調改,從而降低項目總投資,減少政府不必要的支出;同時還可以增加項目的收益性,減少項目后期糾紛,使項目得以順利實施。

2、做好充分的前期工作準備和采購流程設置,降低PPP+EPC模式下項目的交易風險和成本。采用EPC+PPP模式,對政府項目前期工作、政府采購管理、政府決策管理能力都提出了更針對性的要求,對ppp咨詢機構對項目全過程管理和投資控制的咨詢能力也提出了較高的要求。項目實施機構應根據EPC設計方案和投資總價的競爭要求,委托設計單位編制初步設計方案并且對地質情況進行相對詳細的勘察,給社會資本投標提供合理的投資參考資料,提高設計方案和可調總價競爭的可行性,降低社會資本的投標風險及政府與社會資本的交易風險成本。

3、提高項目總承包企業的運營能力。一方面,設置設計監理機制,強化社會資本從投標設計方案到施工圖階段的設計監督,設置過程中的設計優化的績效激勵機制,保障全過程設計管理中政府和社會資本的邊界清晰和管理主動性。  另一方面,工程總承包企業必須做好充分的市場調查,做好市場預測工作和風險分擔機制,加強管理人員的風險管理意識,建立有效的項目風險管理制度和措施,設立強有力的項目建設管理機構和運營管理機構,并設置專業人員。對項目從前期可行性研究、設計、施工、驗收到運營整個項目過程中的各項活動進行有機的計劃、組織、控制、協調,主要對工程的設計標準、質量、進度、費用等關鍵因素進行嚴密的控制,使各項指標控制在預期的范圍之內。

4、設置公正公平的競爭機制,引入優秀民營企業(牽頭)和央企聯合體作為社會資本。對于PPP+EPC模式,大型央企相對具有更強的風險管理能力,而民營企業相對更追求創新和管理效益的發揮。PPP+EPC項目應設置公正公平的競爭機制,合理評價各類社會資本的優勢,吸引具有相對優秀的投融資管理、設計創新和投資管理能力的企業聯合體通過公開競爭成為中標社會資本方。


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