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當前地方政府投融資難題及出路(下)

放大字體??縮小字體 發布日期:2018-07-09??瀏覽次數:512
導讀:地方政府投融資面臨的主要問題是什么,地方政府合規資金來源有哪些,為何進行投融資規劃如此重要?結合地方的案例,中建政研投融資咨詢事業部總經理劉存京把當前地方政府投融資難題及出路進行了梳理,分為上、下兩篇,此為下篇。

地方政府投融資面臨的主要問題是什么,地方政府合規資金來源有哪些,為何進行投融資規劃如此重要?結合地方的案例,中建政研投融資咨詢事業部總經理劉存京把當前地方政府投融資難題及出路進行了梳理,分為兩篇,此為下篇

劉存京 中建政研投融資咨詢事業部總經理

前面上半部分,講的是地方政府的投融資的問題。回過頭來講出路。我前面的圖示講過,政府未來投資的幾個合規資金來源包括:財政自有資金、政府債券、社會資本。其中最關鍵的是社會資本。社會資本投資的模式有很多,PPP是核心。現在又出現各種“創新”模式,比如ABO、FEPC等等,都是地方政府被逼出來的妖法。今天我不講PPP,后面專家會講到。也不講妖術,雖然很多領導都愛聽。

今天重點談平臺公司轉型。平臺公司作為地方政府十多年的錢袋子,現在位置很尷尬。首先資金來源是不合規的,不算財政資金,也不算合法的社會資本,就是里外不是人。但是平臺公司又不能簡單的一刀切,所以我們一直談平臺轉型。現在業內談平臺公司轉型都成了一股潮流,大家都喜歡談轉型,談來談去都固化了思維,百度一搜文章一大堆。我一直說,脫離了地方融資發展的實際來單純談平臺轉型沒啥意義,平臺轉型的背后是整個地方投融資體制的轉型,是要解決地方政府歷史問題和發展的問題。地方政府領導不關心平臺公司的問題,地方領導關心的是平臺公司怎么樣更好地服務地方。所以我們需要做的是從地方投融資體制改革來倒推平臺公司的未來,背后一定反映的是整個城市未來的發展跟公司怎么結合,這是一系列的問題。

平臺公司所處的階段

每個時期政策節點、環境下,大家面臨的問題不一樣。2017年以來政策細化落地,原來單純的政府購買服務被限制住了,所以平臺公司合規的融資,到現在演變成了政府隱性債務的問題。

第一階段,這一類平臺公司普遍存在的問題是處于單純的政府融資模式階段,還沒有開始朝轉型方向去發展,思路不清晰。面臨三個問題:一是政企關系怎樣理順,二是債務風險怎樣防控,三是資產怎樣整合。

第二階段,初期轉型剝離以后怎么去拓展市場。我去年在遼寧一個地級市下面的一個區,當時一個財政局的領導進門問我第一個問題就是“劉老師,別的不用說,你就告訴我怎么走出去?我們怎么去拓展市場業務?”這說明它的基礎已經打好,他有意識、有想法去打造平臺公司自身的造血功能,自己經營、自己去發展。

第三階段,包括目前我們合作時間比較長的,像山東、河南很多地方城投公司,已經很成熟,方向思路已經很清晰了,不再去探討業務的問題,跟我們溝通的更多是企業內部管理提升、人員搭建、績效考核落地的問題。

幾個轉型的課題

在座有施工企業、有平臺公司,也有地方政府領導,大家面臨的問題都不一樣,所以我重點講幾個轉型的課題:

1、政企關系的轉變

政企關系的問題是擺脫不了的。很多人都在說平臺公司轉型,未來一定要市場化,但市場化的背后核心不是跟政府脫離,我相信大家都會有意識的去認識到這一點。關于政企關系的轉變,之前有個平臺公司領導總結過,我認為很貼合。

一是替政府直接融資的職能變了,服務政府的功能不變。

二是政府支持的方式變了,支持的力度不變。原來是政府簡單粗暴,直接注入資產、土地,平臺公司去融資,非常簡單,但是現在不僅是土地,還有整個城市的經營權限;原先平臺公司融來資,直接給到財政局,財政局給到住建局,住建局給了施工企業。未來政府不再給平臺公司融資任務,而是給項目,讓平臺公司把項目做好,所以說支持的方式發生改變,支持力度不減弱甚至更強。

三是獲取項目的方式變了,城市建設運營主業不變。整個項目的融資、投資、建設、管理一體化的延伸都由平臺公司來做。住建局、城管局、公路局等政府部門做好行業監管,把具體經營性的業務交給平臺公司來做就好了。2018年,黑龍江出了一個關于事業單位改革的文件,要求全省在2018年進行事業單位改革,各個地市必須拿出具體方案,其中最重要一點是所有經營性質的事業單位必須得進行企業化運營,我們在山東運作了好幾年,未來政府的經營性事業單位都要轉變,這也是一個機遇。

四是融資模式變了,但融資功能不變。原來融資模式非常單一,拿來錢給地方政府,以后平臺公司的融資不是為政府融資,融來資是做平臺公司的項目,比如做房地產、ppp項目等各種項目都可以做,最重要的是融資可以用企業債、融資租賃、基金等多種方式,但不能違規操作。

當然,還涉及到幾個非常核心的問題,至少有以下幾個方面的轉變:

一是人員身份的轉變,原來是局長,局長兼創投公司董事長,未來可能就是城投公司董事長不再兼局長,事實上像楊總剛才也提過的案例,某市公路局長直接做了董事長,把企業做得也非常好。

二是債務的清理,和政府原來的債務排列好、處理好,該是誰的賬算清楚,最近我在河南好幾個地方都在給他們做債務盤點,該政府還的債務就由政府來還。

三是資金關系的轉變。政府和融資平臺兩者原來是單純的借貸資金,往來、借貸,或者叫直接融資服務關系,未來是一種市場化的資金關系,資金往來要搞清楚。

四是項目模式轉變。2017年有個金融工作會議非常重要,強烈支持轉型后的平臺公司,依法承接政府公益項目。但背后的核心問題,還是怎么解決資金來源的問題,公益項目背后核心的問題就是資金的問題。現在公益性項目怎么做?第一個PPP,第二個發行政府債券,第三違規,就這三種。當然,ABO、FEPC,撥改租,這些妖術不論。

五是強化國資監管與行業監管。

六是法人治理結構。這里不一一贅述。

2、債務處置的問題

現在十有八九的縣市都會提及的問題,政府債務怎么處置?

區分責任,誰的債誰來還,這是一個基本原則。如果錢用到政府支出,還款處理肯定是政府,有些政府領導直接說政府財政沒錢,平臺公司去想辦法,沒有辦法就辭職,平臺公司領導壓力很大,錢給政府了,讓我自己還,怎么辦呢?所以說我們要給平臺公司想辦法,怎樣在政府沒意識到風險時候把風險控制住:

一是PPP,化解存量債務,舉例來說在河北那邊有兩個公益項目,大概有五六十個億的債務,整體打包,通過TOT的方式回流資金,把原來的錢還掉,最后做成PPP,它反映的現象不是債務,而是PPP項目的政府支出責任。

二是增強抗風險能力。全市的資源整合打包給平臺公司,幫助平臺公司提升融資能力。我們最近在湖南一個市跟省交行探討,交行領導跟我們的想法一致,把所有能產生收益的資源都給平臺公司,然后交行統一授信,有現金流、有資源,銀行也愿意打交道,現在PPP不好融資,但是如果有特許經營權、有租賃權、有現金流融資渠道、融資能力相對要好很多。

三是政府償債基金,政府每年從財政結余的資金中,例如從土儲賣地的收入中,所有的收入結余都歸集一下,做出一個基金用來防控風險,審慎投資新建項目。

四是債轉股,十幾年前當時整個國有企業改革推過一輪債轉股,但是目前沒有運作大規模的債轉股,我們最近也在探討這個領域,不一定從銀行、金融機構入手,比如說我在內蒙跟政府談及原來欠的工程款等債務,有沒有可能商量一下,把債權給換成股權,也是債務處置嘗試的新思路。

3、資源整合的問題

我這邊稍微做一些補充和注解,目前來說,所有的平臺公司,我們看一下報表,只要是發過企業債的,資產結構基本上差不多,為什么呢?發債的標準都差不多,券商的工作思路、工作方法都是一樣的。所以看一下資產報表,第一個關注點是土地,土地占了一大塊,土地合規與否是另外一回事,基本上80%-90%不合規。土地、在建工程、投資性房產,還有一些旅游景點、社會管廊、水庫、林權,這樣一些大體量的資產,整個一包裝,出來幾十億上百億幾百個億基本上沒問題。第二個關注點,也是我更關注的是所有經營性資產。對于城市來說,包括特許經營權、其他公司股權等在內的經營性資產是有價值、可以變現、可以流動的重要資產。

我前面畫了一個圖,是兩個漏斗,左右各一個,中間是平臺公司,代表什么呢?未來整個城市的資金、資源、資產、資本所有的歸結點、出入口都在平臺公司。

左邊財政資金出口:只要是財政花錢的地方,除了剛性支出,只要是財政付費的一些開銷,比如說市政道路養護、公共照明、河湖治理、環境治理、垃圾處理,農村的垃圾處理,純政府付費的,只要政府付費,資金走平臺公司。

右邊社會資本的入口:所有社會資本進入到城市的資金入口也都從這兒走,比如說第一類,所有使用付費的項目,停車場、廣告,其他一些收費的特許經營權都給到平臺公司。第二類,包括我們的一些招商引資項目,招商引資項目平臺能參與其中的,都可以投一下。第三類,PPP項目,很多地方越來越傾向于從平臺公司引入社會資本。2017年有300多家區縣級的平臺公司發布公告,剝離政府債務后轉型,反映的真實意圖是什么?就是想做社會資本,只有一個目的,想做PPP,所以這300多個地區是有現實想法的。

所以歸結來看,平臺公司的四個定位:

資源整合平臺,過去的平臺公司只是一個單一的資金平臺,未來的平臺公司不僅僅是資金平臺,而是一個資源整合平臺,城市資源統一用一個窗口對外。

資產盤活主體,所有分散的各個局委、各個部門閑置的沒有發揮出來效力的資產整合起來,平臺公司通過資產證券化、項目收益債等各種方式盤活資產。

資金集結通道,顧名思義是一個資金集結通道、出入口,內部資金投放到項目還是外部資金要介入到政府的項目都必須通過平臺公司進出。

資本運作平臺,未來產業投資、產業的引導、產業的扶持由平臺公司操盤,一個平臺公司代表一個城市,平臺公司做得好,城市一定做得好,平臺公司能不能做好,真正看能否搭建好這四個定位平臺。

4、資產布局的問題

資產布局,是關于公司內部的一個資產結構劃分的問題,我有幾百億資產,放在集團還是放在子公司?各個子公司的業務該怎么布局?

我提出三個原則:

第一個,以戰略為導向,整個公司重資產運作還是輕資產運營,這是一個很核心的問題,比如說未來公司平臺公司要培育一兩家上市公司,IPO對整個公司的資產收益率、盈利能力、負債率是有要求的,比如說文旅平臺可能會考慮輕資產運營,水投或者交投可能是重資產運營,模式是不一樣的。

第二個,以已有板塊為基礎進行資產的整合,我們在河南很多地方的推廣的模式基本上是一母N子,很多地方都在學、都在推這樣一個結構。一母N子N怎么去搭建?是以產業板塊為切入口還是以產業鏈條為切入口?要因地制宜,結合各地實際情況設計組織結構。

第三個,以管理效率為目標進行資源整合,資產放在誰那兒,誰能盤活、誰能經營起來就給誰,放在集團,一個資產管理部,就這么幾個人,天天能管好就不錯了,能把賬記好就不錯了,想再去經營可能難度非常大。比如我去年在河北,原來資產在集團,后來把資產全都下放到各個子公司,讓子公司來運營,集團公司做好監管和考核就可以了。

平臺公司未來發展方向

政府把資產、資源所有的收益都給到平臺公司,那平臺公司該怎么去經營呢?

在此之前楊總寫過一篇文章,我們探討過未來平臺公司的價值和存在的必要性。前幾天在北京我和一個專家探討,我說平臺公司不存在是不可能的,只不過它存在的形態一定會轉變,我們所有的城市建設、建設服務、運營,所有的這些產業,政府直接對接社會資本、民營企業的成本非常高,比如我們做一個棚改項目,修一條公路,在當前政商環境下,全都交給民營企業不現實,領導會認為對質量、進度、運營服務等都缺乏掌控。

所以說未來平臺公司的定位是介于政府跟市場之間這樣一個結合點,政府做政府的統籌引導的事,民營企業做民營企業高效率的事,平臺公司做好兩者之間壟斷半道門的事,這是它的優勢。

從服務地方發展的角度,我們給平臺兩個定位,第一個是做好城市的開發運營,業內通用名稱叫城市運營商。整個城市的開發過去叫城市的建設,未來叫城市的開發。當然我們現在定位在城鄉,未來整個鄉村振興戰略的延伸。第二個是產業的引導,城市的活力不僅僅在于高樓大廈,不僅僅在于道路,更多的在于產業,我們過去一直在學重慶模式,過去十年是以土地、以城市建設來引導整個城市的活力,但實際上重慶從很早就已經在進行轉型。整個城市的基礎不僅僅在于建設,而是在于產業,產業帶來稅收,產業帶來就業,產業帶來民生,產業帶來人才。

未來對于區域來講,城市開發跟產業投資并重但產業投資更重要一點。城投公司也是同樣的道理,未來的城市開發是很重要的一個基礎的領域,未來的產業投資一定是一個戰略性的發展方向。往下分解,城市開發我們做一個分類,基礎設施建設、公共資源整合,其他的一些房地產、文旅、養老、醫養所有的領域都可以做。

可能一個市有比如文投、城投、交投、農投很多平臺公司,大家有業務的劃分,但是我跟很多地方在溝通的時候,一直給大家提醒,不要把自己局限住,我們在河南合作的非常多,河南某交投剛一成立我們就合作了。當時我們提的一點就是此交通集團不要把自己做成交通發展集團,要做成城市發展集團,不僅僅局限于交通領域,把自己限定住,因為一個地級市就那么大,未來整個公路建設能有多少呢?不會有太多的空間,但是整個城市的發展是無限的。所以我們的建議是做城市發展集團,雖然名字叫交通發展集團,但是誰有能力,誰搶來資源,誰做得起來,政府資源就給誰做,不一定說政府項目會根據企業的名稱進行匹配。

我們在山東另一個交投公司也是這樣,這個交投公司剛成立,想把公路局的資產整合起來,公路局員工不愿意,事業單位不想到企業里面去,結果一直沒有整合成功。后來我建議叫做城發集團,把整個城市的停車場、廣告、養護這些資源裝進去,把整個城市的市政建設拿過來成立了城市發展集團,發展格局就不一樣了。

產業投資是一個重要問題,投資的方向很多,但是有幾個原則:

第一個是政府主導的產業必須投,政府主導的招商引資一些好的產業可以投,因為政策優勢。

第二個核心主業拓展,圍繞核心主業進行的橫向縱向的拓展。

第三個是PPP項目投資,因為未來整個城市基礎設施項目第一個核心的模式就在PPP,PPP機會抓不住,那其他的機會就不多,單純做施工,平臺公司沒有任何優勢,但如果是做投資的話,做PPP投資,優勢很大,跟地方政府的關系也比較緊密。我在湖南一個市,給它提建議,你可以去下面的區,還有下面的縣去拿項目,能不能拿?他說當然可以拿,第一是關系好,好幾個區長都是城投公司的董事長的同學和老同事。第二個,他們都欠平臺公司的錢,好幾個區都找他借錢了,你錢還不了,總得給幾個項目做,未來整個收益給我,所以說很多地市級平臺都在往區縣級延伸,做社會資本,這是PPP投資。

第四個商業化投資項目,有選擇性的一些優質的商業化的運營項目,例如地產開發、醫改等商業項目的運營。  

第五個金控、金融、類金融類業務,這類業務是一個很好的切入點。很多省市把金融類做到金控,這是一個很大的課題,我們可以專門探討。

我中間提到業務拓展邏輯在于橫向與縱向,縱向是產業的延伸。產業鏈的核心,大家知道微笑曲線,在一般的快消、物流這樣一些傳統的第三產業,這樣一些行業用的比較多。

對平臺公司來說,可能微笑曲線沒那么直觀,但是對于城建來說,對于城市來說,產業鏈條從融資到投資到建設到養護到材料整個一體化的鏈條,那它的核心點在哪兒?我們說打蛇打七寸,它的七寸在哪兒?很多建設集團過去幾年都在轉型做建投,改個名:從建工到建投,從建設到建投,背后反映的是什么?從建設向投資的一個轉變,反映的問題是整個建設鏈條、整個城市開發的鏈條在于投資。

我們在很多地方給它提的第一條建議,不要僅僅局限于做工程、做建設、做養護,要具備投資融資能力,從投資融資切入,只要是拿PPP項目,拿下投資,想自己做就自己做,自己不做可以給別人做,總之我是有話語權的。

我在山東某地,前段時間去的,他們做智慧停車場項目,做成PPP,包裝很長時間,因為我好久沒過去了,過去跟他談問題,東北某地也在做智慧停車場,我跟他們老總聊,他們老總聊的興高采烈的,跟我說PPP推得很快、很好,智慧停車是一個很好的項目。在我走前大概10分鐘時間,我跟他說,你項目是做什么角色?他說我做政府出資代表。我說我跟你談這么長時間,最后發現你是給別人做的,不是自己做,為他人作嫁衣裳。我跟他說不要做出資代表,去做社會資本,為什么呢?項目25年,建設期2年,建設期1年半,未來25年整個智慧城市、智慧停車產業是你想象不到的空間,你何必把這25年的運營權、主導權給到別人去做,你未來的空間在哪兒?所以說他把整個25年的投資權、運營權拿到之后,整個20多年持續的每年的固定回報,是很大的一個收益。

所以說拿到投資,再去做設計、做施工、做養護、做材料,有些公司自己做瀝青,現在裝配式預制件這些東西都可以做,這是縱向的。橫向的我們叫多元化拓展,我跟平臺公司領導提出不要僅做交發,要做城發,除了交通領域,要去搞城市建設、醫院、學校。我們這個客戶,雖然說起步晚,前兩天在群里給我們發了一下當地的所有企事業單位的排名,他們成立雖然兩年,但是已經連續兩年排名第一位。

最后一個問題是公司內部管理提升,這個課題是非常專業性的,后面有機會、有時間可以專門去探討。


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