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當前地方政府投融資難題及出路(上)

放大字體??縮小字體 發布日期:2018-07-09??瀏覽次數:373
導讀:地方政府投融資面臨的主要問題是什么,地方政府合規資金來源有哪些,為何進行投融資規劃如此重要?結合地方的案例,中建政研投融資咨詢事業部總經理劉存京把當前地方政府投融資難題及出路進行了梳理,分為上、下兩篇,此為上篇。

地方政府投融資面臨的主要問題是什么,地方政府合規資金來源有哪些,為何進行投融資規劃如此重要?結合地方的案例,中建政研投融資咨詢事業部總經理劉存京把當前地方政府投融資難題及出路進行了梳理,分為兩篇,此為上篇

劉存京 中建政研投融資咨詢事業部總經理

地方政府融資面臨的主要問題

2018年以來,我基本一周有六天在全國各個城市,或者去往城市的路上;平均一天見一到兩個地方政府或者平臺公司的領導,大家關切的問題大同小異。

總體來看,地方政府融資面臨的問題有幾個:

問題一,融資難。東北某個城市,最近發行的PPN,機構購買積極性非常低,包括東北某市發行中期票據和債券也沒有成功,整個市場融資難度非常大。數據表明,2018年發行的企業債券中,城投債AA票面利率是7%-8%,大部分區縣評級在AA-到AA之間。

問題二,債務的風險大。上個月我去內蒙古自治區,與區縣的一位財政局領導溝通。剛開始我們聊的是平臺公司轉型,自然而然地開始聊債務,區長開會強調債務問題,比起扶貧的任務,更為核心的問題是化解債務風險。當地的債務數據非常高,平臺賬面上債務有幾十個億,很有可能政府應付工程款遠超這個數據。

包括東北、貴州、湖南在內,地方政府的存量債務數據是巨大的。河南一家公司的領導跟我說,一天的利息足夠買一輛奧迪;一些地級市每年背負兩三百億的債務,一年光利息就得十二三億的規模,成本非常高。存量債務規模大、風險高,前兩天我還專門寫過一篇文章,自2017年以來部分城投公司債務違約出現了好幾次,特別是省級平臺。

部分城投公司債務違約是必然的,為什么呢?第一個原因是存量債務太多;第二個原因是城投公司做的基本是政府的公益項目,大多是給政府做的一些負債,經營性收入低;第三個原因是2017年、2018年以來融資的監管越來越嚴,特別是23號文出臺后,以前合規的融資也被銀行拒掉,出現了一個負面效應。基于這三點原因,部分地方的債務違約是必然的。

問題三,ppp項目的落地率非常低。我在東北深有感觸,把一個地級市與徐州、東營、克拉瑪依等資源型城市進行對比,過去三年該市落地了6-7個項目,而徐州、東營、克拉瑪依基本上是幾十分個個項目,他們在PPP的落地數據上是最低的,所以說他們的理念認識和項目的融資包裝水平的確有待提高。

問題四,資源整合難度大。很早之前我就與一個河南省地級市領導溝通城市資源整合和城市運營服務商的概念,把城市經營性的資源都整合到一起。公司領導意識也非常好,找各個部門要資源,但涉及到不同部門的既得利益關系,到現在為止基本上沒要過來資源,轉型非常難。

問題五,公司的轉型目標不清晰。我上周去河南一個縣,跟縣長溝通。縣長說:“發改委出臺文件,點名學習河南省新鄭,我們也想轉型。你就告訴我怎么轉、怎么選、怎么發展,怎么支持,往哪方面轉?”談了一個小時后他問到,縣領導要求融資目標20個億,眼下就有個2個億的道路缺資金,你看轉型之后怎么完成?

我說,你理解的方向是錯的,因為轉型的方向是平臺公司不再是幫政府直接融資,但是可以更好地借助市場化運作、資本化運作服務政府項目,如果認為轉型就可以給政府直接融資借款,這顯然是南轅北轍。

還有一個案例是河南某縣級市,因為違規融資的問題被問責,縣領導晚上的時候給我打電話,他說一直搞不明白,給黨和政府做事,給地方做事,結果還因為融資問題被問責,今后到底應該怎么做?我說你現在還沒搞清楚為什么融資會違規,后面半個小時我給他講現在融資的政策,最后他明白過來,之前的想法是對的,但方法不對。

以上反映出,從省級、地市級到縣級所有地方平臺公司都會面臨著轉型方向的問題。我們在談平臺公司轉型的時候,一定要明確不是就公司談公司;公司轉型的背后就是整個城市、整個區域投融資體制的轉變。

 

 

地方政府合規資金來源

 

目前,很多地方的領導思想還沒有轉變,都在談學R市。中建政研2015年為R市做咨詢,而且相對來說過去的兩三年轉型非常成功。前不久,Y市領導去R市考察后很興奮,R市過去做得不錯那我們也開始做,這是完全錯誤的。

從90年代初到2014年這20年的時間,都是平臺公司在不斷去拓展的政策背景。從2014年開始,特別是隨著43號文這一根本性的文件的出臺,地方政府的投融資體制包括我國稅收體制、投融資體制都在發生劇烈的變化,這就要求地方政府融資體制、融資模式必須要轉變。地方政府、平臺公司的隱性債務要更加規范化、可視化,要積極合規用好社會資本。

對于地方政府來說,修建道路,建立學校、醫院等公益型項目,除了列入財政預算的合規資金來源就這么幾條:

第一個來源是地方政府債券。2017年開始出臺了一系列文件,包括62號文土地收儲專項債,97號文的收費公路專項債,89號文提出的項目收益專項債,2018年新出的棚戶區改造專項債券,目前正在試點,未來地方政府債券是一個趨勢。

我在財政學院跟財政部政府債務處的一位領導交流,他在談及融資的趨勢時提到一個核心問題,未來從中央層面的政策導向來講,政府債券作為融資通道,這個口子肯定會越來越放開。

第二個模式是PPP。除了發行政府債券,PPP是最大的合規融資渠道。從2015開始如果沒有推行PPP,就喪失了三年合規性的資金來源。我在東北和一位市領導說過,過去三年沒有推PPP,損失的是上千億的GDP和上百億的財政收入。

第三個模式是購買服務。87號文之后購買服務基本被禁止,只留了兩個口子——棚改和異地扶貧搬遷。未來也會把購買服務的途徑都堵死,特別是專項債券、政府債券的道路越來越寬之后,棚改的購買服務也會受到限制。

第四個模式是政府投資、引導基金。現在政府類的投資引導基金針對產業的落地性明顯好于項目的落定性。項目主要集中在PPP,不懂PPP來做基礎設施引導基金的難度比較大。除此之外,所謂融資債券,或者委托債券、購買服務;或者找施工企業墊資、建設租賃都存在違規嫌疑。現在有些地方在做一些建筑租賃,比如自己拿地、自己建學校,建完之后反租給政府,這與購買服務沒什么區別。我們自己想象說這不是購買、是租賃,但是本質還是政府拿錢還。其他包括土儲融資等,也存在違規嫌疑。

目前合規的融資渠道有限,解決不了根本問題。政府的專項債額度非常有限,2017年大概是8000多億元,2018年的政府工作報告中,全國大約1.5萬億元的規模,增長非常快,但是體量相對來說還是非常小。PPP有10%的額度限制,大部分地方落地一兩個項目、三四個項目之后就把10%的額度占滿了,我見過很多地方,未來三年之內做不了PPP了。

河南省從2016年開始實施“百城提質”的工程,涉及到的108個縣每縣大概分三年的時間投資一百億元。落實到具體的融資來講,這一百億元除了PPP,剩余的全部是政府購買服務或者其他違規的融資渠道。我跟地方領導說,你把所有的項目排序,把全市或者全縣的項目投資和融資能力、投資能力做一個匹配分析,先做緊急的、重要的,相對不是特別重要的可以往后放一放。背后反映的問題是整個區域投融資規劃以及項目規劃,資金規劃的系統盤點分析,把這件事給做好,再去考慮要不要去違規融資的問題。

吉林某地級市下轄的區到目前為止只落地了一個PPP項目。該區每年有四億元的政府支出額度,2017年象征性地做了一個PPP項目,包裝了一個全區的市政道路養護,做了一個政府付費項目,每年付費大概一個億。其實這種項目不需要采用ppp模式,完全可以用特許經營的方式直接給平臺公司。它反映的問題是沒有搞清楚整個區的項目建設、規劃,PPP沒做,結果做了一大堆購買服務,形成大量的短期的、高成本的、隱性的債務。

 

 

地方政府融資規劃要點


 

未來三年,一定要把項目建設、融資、資金做一個梳理匹配。最近中建政研在河南、內蒙古,都在幫地方政府進行長期融資規劃。步驟是:

第一,對過去地方政府的存量債務做一個盤點。在內蒙古自治區的一個區,PPP沒做,做了一些企業債、融資租賃、工程委托債券,債務結構基本上差不多,債券余額是5個多億,銀行貸款大概是6個多億,融資租賃大概是3個多億,拖欠工程款2個多億,全都是短期的高成本的融資,應該說整個融資結構是非常差的。

第二,對整個區域未來三到五年的綜合財力、可償債能力做一個評估,與未來五年的支出進行匹配,根據投資、融資能力,規劃未來五年之內怎么去投資、怎么去融資,每年投資能力是多少,融資能力是多少。進而設計融資結構,有多少做PPP,有多少做政府購買服務。比如說棚改,有多少去做委托債券,或者發行政府債券,等等。

第三,基于當前的政策、投融資背景以及政府投資體制的要求,結合區域投資能力,從上而下、從宏觀到微觀地針對每個具體項目進行包裝、落地的策劃。

后來他們對全區未來三年的建設規劃做了一個盤點和排序,應該說還是比較系統和富有指導意義的。我提出建議,合理控制未來的投融資能力,區分輕重緩急。平臺公司轉型的目的不是為了轉型而轉型,而是為了支撐整個地方的投融資、進而支撐整個城市的發展。(根據中建政研投融資咨詢事業部總經理劉存京在山西太原舉辦的“新形勢下政府投融資模式創新研討會”上的講話整理)

 

 


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